На правах рукописи

КРЕПЫШЕВА НАДЕЖДА ВАСИЛЬЕВНА

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АВТОДОРОЖНОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ: МЕТОДОЛОГИЯ И ПРАКТИКА

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Санкт-Петербург - 2008

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт – Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Защита состоится « »___________ 200_ г. в « » часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.04 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд. ___

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Автореферат разослан «____ » _________________ 2008 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Глобализация экономики, вхождение России в мировое экономическое сообщество, меняющиеся условия хозяйствования предполагают постоянное развитие финансово-экономического механизма в общественном секторе страны, разработку новых подходов к управлению государственными и муниципальными финансами и оценке результативности их использования. В этих целях в Российской Федерации осуществлялась комплексная реформа бюджетных отношений, заложившая основы функционирования современной бюджетной системы. Реформа внесла радикальные изменения в методологию и практику финансового обеспечения расходных обязательств государства и органов местного самоуправления. Вместе с тем, при модернизации бюджетного процесса, внедрении новых бюджетных инструментов в части финансирования отраслевых услуг и создания общественной инфраструктуры далеко не все вопросы нашли свое решение.

Эти положения в полной мере касаются финансового обеспечения автодорожной безопасности, а вопросы реализации государственной политики в данной области относятся к числу весьма актуальных проблем Российской Федерации. В настоящее время на различных уровнях управления осуществляется поиск новых прогрессивных организационных и методических решений для успешного претворения в жизнь Федерального закона «О безопасности дорожного движения», федеральных целевых программ «Повышение безопасности дорожного движения в годах», «Модернизация транспортной сис­темы России ( гг.)» и других программных документов, которые направлены на предотвращение финансовых и социально-демографических потерь от дорожно-транспортных происшествий (ДТП), снижение тяжести их последствий.

Необходимость использования публичных финансов при решении данной проблемы связана с тем, что в дорожно-транспортных происшествиях гибнут или получают различной степени тяжести травмы граждане, наносится урон имуществу физических и юридических лиц, расходуются значительные средства государства и рыночного сектора на ликвидацию последствий от ДТП и оказание медико-социальной помощи пострадавшим лицам. Ежегодно в стране происходит свыше 200 тыс. дорожно-транспортных происшествий. Всего за последние 10 лет в результате аварий на автодорогах погибло более 315 тыс. человек, из которых более четверти - люди наиболее активного трудоспособного возраста лет). По расчетам российских специалистов, ДТП наносят экономике страны значительный ущерб, по данным МВД России в 2006 году он составил около 380 млрд. рублей.

Несмотря на то, что в настоящее время при выполнении государством функций по обеспечению безопасности дорожного движения (БДД) используются элементы современных технологий бюджетного планирования и финансирования, необходимость дополнительного теоретического обоснования форм, методов и инструментов государственного финансового регулирования процессов развития системы национальной БДД в Российской Федерации очевидна. Их адаптация в рассматриваемой сфере настоятельно требует проведения специальных исследований.

Степень разработанности научной проблемы. Результативность деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, обеспечивающей снижение аварийности на автодорогах, во многом зависит от полноты и своевременности финансирования расходных обязательств, межправительственной, межведомственной и межтерриториальной координации действий в данной сфере. Несмотря на повышенное внимание ученых и специалистов к проблемам БДД в части совершенствования функций управления и ужесточения административно-правовых мер, укрепления материально-технической базы автодорожной инфраструктуры, работ, посвященных эффективности финансового обеспечения БДД в части снижения экономических и социально-демографических потерь от дорожно-транспортных происшествий явно недостаточно. Комплексные, системные исследования, где получили бы научное осмысление теоретические, правовые, организационные основы и финансовая практика БДД, по сути, не представлены.

Методологической базой при разработке этих вопросов явилось обращение к трудам таких известных российских ученых, как , , , , и др.

Возрастание роли бюджета в макроэкономическом регулировании в условиях развития рыночных отношений, реализация новых принципов и инструментов предоставления государством и органами местного самоуправления вмененного перечня услуг, в том числе в области обеспечения безопасности, использование прогрессивных бюджетных технологий и совершенствование управления публичными финансами в целом нашли отражение в работах известных россий­ских экономистов – , , , , , , Минского X., , Пав­ловой Л. П., , , , , и целого ряда других.

Проблемам формирования и реализации государственной политики экономической и транспортной безопасности России, в том числе безопасности дорожного движения, посвящены труды , Витковского А. И., , , и др.

Автором изучены и систематизированы также многочисленные публикации видных зарубежных экономистов по проблемам обеспечения автодорожной безопасности как в отдельно взятых странах, так и на межправительственном уровне.

Проведенный анализ показал, что остаются неразрешенными вопросы организации мониторинга состояния БДД как необходимого условия результативного управления финансовыми потоками, требуют нового теоретического осмысления методические позиции определения социальной и бюджетной эффективности предупредительных мероприятий по обеспечению БДД. Самостоятельную теоретическую и практическую задачу представляет разработка методологических основ оценки результативности софинансирования федеральных целевых программ по обеспечению БДД и др. Корректировка финансового механизма обеспечения БДД должна вписываться в общую методологию и систему реформирования публичных финансов, в связи с чем необходимо также исследовать общие теоретические основы современных социально-экономических преобразований в Российской Федерации. Актуальность проблемы и избранная автором логика ее рассмотрения предопределили цель, задачи, предмет и объект исследования.

Цель исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке концепции - новых принципов, форм, методов и инструментов финансового обеспечения расходных обязательств федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований по реализации государственной политики в области обеспечения автодорожной безопасности.

Поставленная цель предопределила постановку и необходимость решения следующих задач:

· исследовать и обобщить современные позиции отечественных и зарубежных ученых на необходимость и новую методологическую трактовку государственного финансового регулирования производства и предоставления общественных благ;

· раскрыть экономическое содержание и систематизировать стратегические направления бюджетной политики России; выявить тенденции и перспективы финансового обеспечения услуг в сфере автодорожной безопасности;

· провести анализ объемов и структуры расходных обязательств государства и ОМС по обеспечению безопасности дорожного движения;

· обобщить действующие методические подходы и практику финансового обеспечения БДД;

· сравнить и дать оценку зарубежного опыта прогнозирования и правового сопровождения реализации национальных концепций БДД, их финансирования, разграничения полномочий между органами управления БДД в условиях международной интеграции; проанализировать возможности использования отдельных элементов зарубежного опыта в России;

· доказать значимость мониторинга состояния БДД в повышении результативности управления бюджетными расходами на эти цели; позиционировать мониторинг БДД как элемент управления финансовыми потоками при обеспечении БДД на федеральном и региональном уровнях;

· аргументировать методические позиции определения социальной и бюджетной эффективности предупредительных мероприятий по обеспечению БДД;

· предложить новые методические подходы определения результативности выполнения базовых параметров автодорожной безопасности как необходимого условия софинансирования федеральных целевых программ в области БДД.

Объектом исследования данной научной работы выступают формы, методы и инструменты государственного финансового регулирования процессов развития национальной системы обеспечения автодорожной безопасности.

Предметом исследования является совокупность финансово-экономических и организационно-правовых отношений, реализуемых при производстве и предоставлении участникам дорожного движения общественных услуг по обеспечению автотранспортной безопасности.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили: положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, концептуальным основам государственного и муниципального права; нормативные правовые акты, регулирующие процесс финансового обеспечения БДД; публикации в периодических профильных изданиях. Необходимая глубина исследования, достоверность выводов и рекомендаций обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических материалов и др.

Информационная база исследования. В работе широко использовались: статистические данные; аналитические материалы научно-исследовательских организаций и центров; источники сети Интернет; материалы Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства внутренних дел РФ; материалы органов представительной и исполнительной власти ряда субъектов РФ; другие официальные источники информации.

Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражена ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические и правовые основы социально-экономических преобразований в Российской Федерации»: исследованы и дополнены методологические подходы к обоснованию необходимости государственного финансового регулирования общественного развития, возрастания степени участия государства в определении приоритетов, темпов и пропорций развития экономики и социальной сферы; систематизированы стратегические направления бюджетной политики и механизмы ее реализации в среднесрочной перспективе; раскрыты вопросы, касающиеся методологической и ресурсной базы развития системы обеспечения автодорожной безопасности.

Вторая глава «Тенденции финансового обеспечения безопасности дорожного движения» посвящена анализу расходных обязательств государства и ОМСУ в области ОБДД, определению путей их оптимизации. Рассмотрены структурные изменения бюджетных показателей на федеральном уровне в 2008 – 2010 г. г. на финансирование важнейших государственных и муниципальных услуг в исследуемой области; систематизированы современные методические подходы к ресурсному обеспечению БДД, обоснованы преимущества применения программно-целевых методов финансового обеспечения БДД; выявлены особенности и внесены предложения по развитию рынка страховых услуг по гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

В третьей главе «Реализация мероприятий автодорожной безопасности в зарубежных странах и их финансирование» анализируются: зарубежная практика прогнозирования, финансового и правового обеспечения национальных концепций БДД; международный опыт оценки показателей безопасности в области дорожного движения; разграничение полномочий между органами управления БДД в условиях международной интеграции.

В четвертой главе «Трансформация финансового механизма обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации» представлены результаты исследования вопросов, касающихся организации мониторинга состояния БДД; отражены методические позиции определения социальной и бюджетной эффективности предупредительных мероприятий по ОБДД; обоснованы новые подходы к оценке результативности выполнения базовых параметров ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 годах» для использования их при софинансировании расходов.

В заключении обобщены основные положения работы, выводы и рекомендации автора.

2. Основные результаты исследования, выносимые на защиту

Повышение надежности функционирования транспортного комплекса России и обеспечение безопасности участников дорожного движения продолжают оставаться ключевыми задачами, требующими решения на государственном уровне. Это предопределяется не только необходимостью предотвращения большого количества человеческих жертв, снижения уровня аварийности и тяжести ее последствий, но и объемами экономического ущерба. Гибель и травматизация граждан в ДТП приводят к снижению материального положения семей, в течение многих лет ложатся дополнительной нагрузкой на бюджеты всех уровней по выплатам различного вида социальных пособий.

В первом блоке исследованных проблем отмечается, что обоснование концептуальных направлений повышения безопасности дорожного движения в Российской Федерации и финансового обеспечения мероприятий в данной сфере должно базироваться на систематизации и уточнении стратегических принципов государственного воздействия на экономические и социальные процессы.

С позиций макроэкономики необходимость государственного финансового регулирования обусловливается, в частности, тем, что рыночный механизм, оказывая преимущественное воздействие на производство и обмен товаров, не может взять на себя решение всех возникающих в обществе социально – экономических проблем, минимизировать свойственные ему противоречия, и поэтому не может выполнять все функции финансово-хозяйственного механизма.

Поскольку система общественных отношений в области обеспечения безопасности дорожного движения является сложноподчиненной и затрагивает интересы не только большого количества граждан Российской Федерации, но и субъектов хозяйствования различных организационно-правовых форм, в работе исследована роль общественных финансов в ресурсном обеспечении развития автодорожной инфраструктуры, соответствующей прогнозируемым темпам развития отраслей экономики и территорий для большей эффективности функционирования рыночного сектора и снижения наносимого обществу бюджетного и социально-демографического ущерба от дорожно-транспортных происшествий.

Способность финансов трансформировать свои функции во времени и пространстве привела к тому, что в настоящее время государственные и муниципальные финансы справедливо, как мы считаем, стали отождествляться с общественными финансами. Здесь мы хотели бы подчеркнуть, что в данном случае общественные финансы могут рассматриваться как открытая система, где вертикальные и горизонтальные связи функционируют в соответствии с определенными системными признаками. Очевидная упорядоченность государственных и муниципальных финансов обосновывается общностью решаемых задач, единой целью. Взаимодействие государственных и муниципальных финансов регулируется государством, в частности, путем: распределения функций по предоставлению общественных услуг по уровням власти; сбалансированию расходных обязательств и финансовых ресурсов каждого уровня власти; бюджетной обеспеченности на душу населения в субъектах РФ; обеспечению приоритетного развития «локомотивных» отраслей экономики; достойного социального обеспечения нуждающихся граждан, категории которых установлены законодательно.

Опираясь на результаты исследования, предлагаем дополнить функции общественных финансов еще одной – создание условий для обеспечения максимальной эффективности развития экономики и социальной сферы. Правовое регулирование данных процессов с помощью системы соответствующих финансовых инструментов (бюджетных, налоговых, кредитных, ценовых и др.) призвано повысить результативность использования государственных и муниципальных финансов.

Нельзя не отметить, что результаты государственного воздействия на социально-экономические процессы могут быть максимально успешными лишь в случае реализации концептуальных подходов, принципов, форм, методов и других компонентов, составляющих научно - обоснованную методологию регулирования. С нашей точки зрения, прежде всего должны быть определены глобальные цели регулирования, разработаны его принципы, сформулированы задачи. Следующий этап - обоснование критериев и правил регулирования, прогнозирование объемных показателей (масштабов) развития экономики и социальной сферы. Завершающий этап – определение форм, методов и инструментов государственного воздействия.

Поскольку в последние годы государство рассматривается и в качестве регулирующей структуры, и в общем ряду субъектов экономической деятельности, который должен предоставлять обществу конкретные социальные и экономические блага при необходимой эффективности их производства, постольку бюджетные меры воздействия на объемы и темпы экономического раз­вития каждого субъекта РФ и страны в целом не должны подавлять или подменять рыночные механизмы регулирования. Они должны сочетаться в той пропорции, какая обеспечит максимально возможную результативность в данный момент времени, в средне - и долгосрочной перспективе - в зависимости от стратегических постулатов социально - экономической и, соответ­ственно, бюджетной политики государства.

Степень влияния государства на уровень безопасности дорожного движения через механизм бюджетных отношений определяется приоритетами бюджетной политики, результативность - во многом зависит от выбора и сочетания инструментов ее реализации, включая методологическое, методическое, правовое, информационное, ресурсное, институциональное обеспечение. В этой связи автором акцентируется внимание на совершенствовании различных бюджетно-учетных технологий, позволяющих в определенной последовательности принимать обоснованные управленческие решения в процессе решения задач бюджетной политики в области БДД, основанных на принципах бюджетирования, ориентированного на результат. Здесь требуются системные, комплексные решения, где в единое целое увязываются вопросы: качества и протяженности дорог; надлежащая подготовка кадров; достаточные объемы финансирования текущих и инвестиционных расходов, позволяющие обустроить автодорожную инфраструктуру и т. д.

Приоритеты государственной политики и основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения сформулированы в федеральном законе «О безопасности дорожного движения». Среди них: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению БДД.

Здесь считаем необходимым выделить два важных момента. Первый: на наш взгляд, «программно-целевой подход к деятельности по обеспечению БДД» трудно отнести к числу принципов. В современных условиях он может рассматриваться как один из инструментов реализации государственной политики в данной сфере. Второй момент: полагаем обоснованным и целесообразным дополнить систему принципов следующими:

· межотраслевой и межтерриториальной координации действий органов государственного управления, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества по обеспечению БДД;

· взаимной финансовой ответственности участников дорожного движения за обеспечение его безопасности;

· софинансирования расходов на обеспечение БДД в рамках целевых программ, направленных на предотвращение экономических и социально-демографических потерь от дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий.

При законодательном установлении этих принципов финансовое обеспечение БДД получит более жесткие правовые рамки и дополнительные возможности повышения результативности использования средств, выделяемых на эти цели.

Вторая группа вопросов касается содержания и тенденций финансового обеспечения безопасности дорожного движения. С нашей точки зрения, система финансового обеспечения БДД представляет собой единство институтов, наделенных законодательством правами и обязанностями, которые в ходе реализации государственной автодорожной политики взаимодействуют как между собой, так и с другими субъектами дорожного движения, обеспечивая формирование источников финансирования и исполнение расходных обязательств федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований в целях предотвращения дорожно-транспортных происшествий и ликвидации их последствий.

Давая такое определение, мы исходим из того, что любая общественная система представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов. Здесь такими элементами выступают методологические, организационные и финансово-экономические отношения субъектов дорожного движения с бюджетной системой страны, страховыми организациями, что регламентируется нормами права и их институциональной организацией.

Автор конкретизирует понятие «финансовое обеспечение», которое рассматривает с институциональных позиций и считает, что это деятельность органов государственного управления и местного самоуправления по обоснованию объемов, соотношения и структуры бюджетных и внебюджетных источников финансирования предупредительных мероприятий в области безопасности дорожного движения и ликвидации последствий ДТП; использование программно-целевых методов и других современных финансовых инструментов планирования и финансирования расходов, включая предоставление субсидий региональным и местным бюджетам; контроль за эффективным использованием средств и оценку результативности.

Отношения, регулируемые государством в области обеспечения БДД, достаточно сложны, они затрагивают деятельность органов управления всех уровней власти, интересы большого количества граждан Российской Федерации, организаций различных форм собственности. Участники дорожного движения и обеспечения его безопасности относятся к разным секторам экономики страны, вследствие чего имеют место различная мотивация и реализуемые подходы к использованию ресурсов.

В качестве одного из важных новых элементов финансового механизма обеспечения БДД мы позиционируем институт расходных обязательств, которые в зависимости от содержательного наполнения классифицируются законодательстве как: бюджетные, публичные-нормативные, денежные, действующие, вновь принимаемые расходные обязательства. В то же время, они не всегда соотносятся с такими понятиями, как «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», «расходные полномочия». В работе понятие «компетенция» определяется как совокупность полномочий органов государственной власти соответствующего уровня в пределах соответствующего предмета ведения. «Полномочия» - как совокупность прав и обязанностей органа власти, ОМС по совершению конкретных действий в пределах их компетенции, установленной законодательством. Итак, соотношение понятий «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» можно определить следующим образом: предмет ведения является совокупностью отношений в конкретной сфере общественной жизни, в рамках которой органы власти каждого уровня наделены определенной компетенцией и имеют определенные полномочия.

В литературе «расходные полномочия» рассматриваются как обязанности органов государственного управления и ОМСУ по осуществлению бюджетных расходов в сферах их ведения и их права по определению целей, объема, условий финансирования, в том числе в области определения объема и порядка финансирования расходов по ОБДД.

Для примера в таблице 1 представлен перечень расходных обязательств в части непосредственного предоставления бюджетных услуг гражданам, пострадавшим в ДТП.

Таблица 1

Группировка расходных обязательств по оплате услуг, предоставляемых на безвозмездной основе гражданам, пострадавшим в ДТП

Произведенная автором группировка расходных обязательств по уровням бюджетной системы показывает их несимметричность, поскольку зачастую они обусловлены нормами, правилами и стандартами, установленными более высоким уровнем власти.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4