ДИПЛОМАТИЯ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ ТВ. Зоновой

Учебное пособие

Москва

РОССПЭН

2004

Рекомендовано Учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации по образованию в области международных отношений в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки и специальностям «Международные отношения» и «Регионоведение»

Редакционный совет:

(председатель), ,

Редакционная коллегия:

, ,

Рецензенты:

, Директор Департамента внешнеполитического планирования МИД РФ; , к. и.н., главный редактор журнала «Обозреватель»

Ответственный за выпуск:

Д 44 Дипломатия иностранных государств. Учебное пособие / Под ред. . — М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет); «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 20с.

В пособии рассматривается становление и эволюция дипломатических служб как ведущих держав Запада и Востока, так и ряда стран третьего мира. Особое внимание уделено тем изменениям, которые происходят в мировой дипломатии в связи с формированием нового миропорядка. Читатель познакомится с проблемами развития коллективной дипломатии стран Латинской Америки, а также с дипломатическими структурами, формирующимися в рамках Европейского союза, с ролью дипломатии Святого престола.

Пособие подготовлено коллективом авторов кафедры дипломатии МГИМО (У) МИД России с привлечением ответственных сотрудников МИД и российских посольств и предназначено для студентов вузов, изучающих международные отношения и регионоведение.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА США

Исторические корни дипломатической службы

Дипломатическая служба и современная внешнеполитическая система США

Дипломатические кадры: отбор, обучение, продвижение по службе, рангирование

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Исторические корни дипломатической службы

Дипломатическая служба и современная внешнеполитическая система Великобритании

Дипломатические кадры: отбор, обучение, продвижение по службе, рангирование

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ

История становления дипломатической службы Франции

Центральные органы внешних сношений современной Франции

Структура Министерства иностранных дел

Дипломатические и консульские представительства Франции за границей

Бюджет министерства иностранных дел

Реформа дипломатической службы

Численный состав дипломатической службы Франции. Поступление на Кэ д'Орсэ. Прохождение службы

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ГЕРМАНИИ

История создания дипломатической службы Германии

Дипломатическая служба ФРГ

Дипломатическая служба ГДР

Место дипломатической службы в системе органов государственной власти ФРГ

Организация дипломатической службы

Структура Министерства иностранных дел ФРГ

Приемы и методы германской дипломатии

Современная дипломатия Германии

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ИТАЛИИ

Становление «итальянской модели» дипломатической службы

Дипломатия объединенного Королевства Италии

Фашизация дипломатической службы

Дипломатическая служба республиканской Италии

Дипломатическая служба Италии перед лицом новых вызовов

Современная структура МИД Италии

Кадровая политика и карьера

Главы дипломатических представительств и их функции

Консульская служба

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ИСПАНИИ

Истоки испанской дипломатии

Создание центрального внешнеполитического аппарата Испании и ее дипломатическая служба

Дипломатическая служба в годы режима Франко

Дипломатическая служба Испании в постфранкистский период

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА СЛОВАЦКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Становление словацкой дипломатической службы

Министерство иностранных дел СР

Дипломатическая деятельность СР

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ЯПОНИИ

Становление дипломатической службы Японии

Официальное издание Посольства Японии в России, 1990.

Структура МИД Японии

Кадровые вопросы

Особенности выполнения поставленных задач

ДИПЛОМАТИЯ КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ

Традиционная дипломатия Китая

Становление дипломатии КНР

Основные этапы дипломатии КНР

Министерство иностранных дел КНР

Дипломатические представительства КНР

Переговорный арсенал китайской дипломатии

ДИПЛОМАТИЯ АЛЖИРА

Зарождение алжирской дипломатии

Аппарат внешних сношений ФНО и ВПАР

Становление дипломатии независимого Алжира

Дипломатия Алжира на рубеже веков

Структура Министерства иностранных дел

МНОГОСТОРОННЯЯ И КОЛЛЕКТИВНАЯ ДИПЛОМАТИЯ ЛАТИНОАМЕРИКАНСКИХ ГОСУДАРСТВ

Место Латинской Америки в мироустройстве XXI века и приоритеты ее многосторонней дипломатии

Представительство Латинской Америки в международных организациях и объединениях универсального характера

Организация многосторонней дипломатии латиноамериканских государств в рамках региональных и субрегиональных международных организаций и форумов

Организация многосторонней межрегиональной дипломатии латиноамериканских государств

Коллективная дипломатия латиноамериканских государств в бирегиональном формате

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА СВЯТОГО ПРЕСТОЛА

История папской дипломатии

Современная внешнеполитическая служба Ватикана

Дипломатические контакты между Ватиканом, Россией и рядом других государств

Зарубежные представительства Святого престола

Особенности дипломатических представительств при Святом престоле

Протокол папской дипломатии

Подготовка дипломатических кадров

Характерные особенности дипломатии Святого престола

ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Внешнеполитический механизм Европейского союза

Европейские институты дипломатического представительства

Концепция структурной внешней политики Сообщества

ВВЕДЕНИЕ

Сборник «Дипломатия иностранных государств», подготовленный коллективом кафедры дипломатии МГИМО(У), — это существенный вклад в развитие исследований, связанных с изучением институтов дипломатии отдельных государств. Речь идет об истории становления, современной организации и национальных особенностях дипломатической службы. Следует отметить, что в 80-е годы XX в. появился ряд работ, посвященных этой тематике. В них были рассмотрены некоторые вопросы американской и английской дипломатической службы, а также дипломатической службы скандинавских стран*.

* , Худолий служба скандинавских стран. М. 1973; Матвеев служба США. М., 1987; Матвеев дипломатическая служба. М., 1990.

На рубеже столетий, уже в новой России, исследователями зарубежной дипломатии были изданы монографии, посвященные дипломатии ряда других государств*.

* Панов служба Японии. М., 1996.; Зонова служба Италии. М., 1995; Зонова Ватикана в контексте эволюции европейской политической системы. М., 2000; Дипломатия и дипломатическая служба США. М., 2001; Квасов O. K. Дипломатия и дипломатическая служба стран Латинской Америки. М., 2001; Попов дипломатия. М,2000.

Настоящий сборник в значительной степени дополняет общую картину состояния современной дипломатии. Надлежащее внимание авторы сборника уделяют истории развития и становления дипломатических служб в этих государствах, эволюции их внешнеполитического механизма, нынешнему формату внешнеполитических ведомств и их зарубежных представительств.

Впервые в научный оборот вводятся новейшие источники, характеризующие дипломатическую службу целого ряда государств Запада (в частности, США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Испании, Словакии) и Востока (Китая, Японии), а также развивающихся стран (Алжира).

В данном случае речь идет не только о продолжении темы, но и о существенном переосмыслении роли и места дипломатической службы в сегодняшнем постбиполярном мире. Для него характерно становление нового мироустройства, процессы глобализации, интеграции и регионализации. Современные технологии вносят немаловажную трансформацию в традиционные институты. На первый план выходит взаимодействие дипломатических служб на многосторонних форумах. Это требует от дипломатов большей степени открытости, умения выступать перед широкой аудиторией, веско и аргументировано отстаивать интересы своего государства, используя весь арсенал средств, предоставляемых публичной дипломатией.

Интерес читателя, несомненно, привлечет глава, посвященная роли и месту дипломатии в условиях европейской интеграции. В этом очерке анализируются процессы, происходящие в Европе после Маастрихта, рассматриваются новые дипломатические структуры и механизмы, вызванные к жизни процессами интеграции. Весьма интересны разделы, касающиеся дипломатических служб Китая и Японии, дипломатии Алжира. Дипломатическая служба латиноамериканских государств удачно показана на фоне ее многосторонних и коллективных структур. Опыт, накопленный этими государствами, приобретает все более актуальный характер. В книге дается всесторонняя характеристика одной из самых старых и многоопытных служб — дипломатической службы Св. Престола, которая и сегодня пользуется известным влиянием в международной жизни.

Авторы «Дипломатии иностранных государств» в течение длительного времени плодотворно трудились на поприще дипломатии, занимались теоретической разработкой проблем внешнеполитической службы. Они ведут компетентный разговор о реформах структуры дипломатических ведомств, выдвигают на первый план координирующую роль министерств иностранных дел в осуществлении внешнеполитического и внешнеэкономического курса государства. Актуально и злободневно звучат вопросы о стремлении региональных субгосудраственных структур к выходу на международную арену. Значительное внимание уделено направлению дипломатии, которое требует от внешнеполитических структур непосредственного участия в решении проблем экономики, финансов и торговли. В соответствующих разделах этой книги нашли отражение дискуссии о необходимости более активного привлечения женщин к дипломатической работе, решению проблем бюджетного финансирования и заработной платы.

Авторы не обходят вниманием и тот факт, что сложные условия, в которых приходится работать в зонах конфликтов, угроза террористических актов, сужение сферы иммунитетов и привилегий зачастую подвергают дипломатов значительному риску.

Должное место в сборнике отведено проблемам кадрового состава дипломатической службы. Проведенное исследование свидетельствует об остроте, с какой сегодня стоят вопросы подготовки дипломатических кадров. Авторы подчеркивают, что современная дипломатия предъявляет к кадрам качественно новые требования в области аналитической работы, публичной дипломатии, умения гибко и новаторски реагировать на вызовы времени.

Вне всякого сомнения, учебник «Дипломатическая служба иностранных государств» сыграет важную роль в подготовке специалистов-международников и найдет практическое применение в работе Министерства иностранных дел, а также всех, кто принимает активное участие в международном сотрудничестве.

В подготовке пособия принял участие авторский коллектив в составе: Чрезвычайный и Полномочный Посланник, к. и.н., доц. ; асп. ; Чрезвычайный и Полномочный Галузин; Чрезвычайный и Полномочный Посол, к. и.н., проф. ; д. п.н., проф. ; к. с.н. ; Чрезвычайный и Полномочный Посол, проф. ; к. и.н., доц. ; к. и.н., доц. ; д. и.н. проф. ; к. и.н. ; Чрезвычайный и Полномочный Посол, проф. ; М. Эштванникова (Словакия).

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА США

Исторические корни дипломатической службы

В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические институты создавались непосредственно представительными органами (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение нескольких лет они даже прямо подчинялись законодательным, а не исполнительным властным структурам. В январе 1781 г. Конгресс (законодательное собрание представителей всех колоний, объявивших свою независимость от Англии) учредил департамент по иностранным делам. Именно эта дата отмечается в США как день рождения центрального дипломатического ведомства. В течение последующих восьми лет департамент, составленный из самих законодателей, руководил внешними сношениями молодого государства.

В 1789 г. в соответствии с принятой в 1787 г. Конституцией США департамент был преобразован в Госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, говорит об ее организации в весьма туманной форме: не определяются пределы компетенции исполнительной и законодательной власти, роль госдепартамента в системе внешнеполитических ведомств. Государственному секретарю предписывается руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент. Ряд записанных в тексте конституции прерогатив президента впоследствии был истолкован в расширительном плане. Так, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), посланников и консулов трансформировалось в право производить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать новые посты и структуры, а также контролировать работу аппарата. В конституции ничего не говорится о профессиональной дипломатической службе. Данная правовая лакуна отрицательно скажется на деятельности американских Дипломатических учреждений в XX в., когда такая служба будет создана.

В годы становления нового государства (с 1775 г. до 30-х годов XIX в.) усилиями талантливых политиков Б. Франклина, Т. Джефферсона, Дж. Адамса и многих других Америке — при полном отсутствии в ее распоряжении специально обученных дипломатических кадров — удалось решить стоявшие перед ней международные задачи. Затем на смену талантам пришли посредственности, но американские политики по-прежнему не считали нужным создавать собственную карьерную дипломатическую службу. Свою позицию они мотивировали, в первую очередь, тем, что для республиканских Соединенных Штатов неприемлемы монархические дипломатические институты и традиции Старого Света. Другим аргументом против профессионализации стало популярное с 30-х годов суждение президента ЭДжексона: «Обязанности государственных служащих столь просты, что выполнить их по силам любому разумному человеку»*.

* Матвеев служба США. М.: Международные отношения, 1987. С. 18.

Идея нашла свое конкретное воплощение во внедрении системы назначений, в том числе и на дипломатические должности, по принципу «награда — победителям». Выигравший выборы президент назначал на престижные посты своих союзников и друзей, «награждая» их этим за поддержку. При этом их профессиональная пригодность могла и не учитываться (при такой системе назначений дело порой доходило до нелепостей — в 1869 г. президент У. Грант назначил своего друга Э. Уошберна госсекретарем на срок в 12 дней, дабы тот мог ненадолго «насладиться престижем пребывания» на посту главы дипломатического ведомства. В итоге в государственном аппарате, включая его дипломатическое звено, расцвела коррупция, резко снизилась эффективность работы, что не могло не отразиться самым негативным образом на престиже Соединенных Штатов в мире.

Превращение США в мощную индустриальную державу, претензии финансово-монополистических и политических кругов страны на полноправное участие в решении международных проблем на рубеже XIX—XX вв. со всей настоятельностью требовали изменить отношение к дипломатии и к ее главному инструменту — дипломатической службе. Это и было сделано. Политические лидеры страны, активно поддержанные деловыми кругами и университетами, существовавшими на средства первых, с готовностью отбросили «демократическую риторику» и декларировали свое желание обратиться к дипломатическому опыту Западной Европы. В 1905—1916 гг. серией исполнительных приказов президентов Т. Рузвельта и У. Тафта, а также законами Конгресса вводился конкурсный критерий приема на дипломатическую и консульскую службу, провозглашался принцип карьерного продвижения на основе знаний, квалификации и выслуги лет.

По окончании Первой мировой войны в повестку дня встал вопрос о завершении формирования кадровой дипломатической службы. Она была создана под названием «Заграничная служба США» по Закону Роджерса. Закон предписывал объединение кадров дипломатической и консульской службы в единую систему, порядок приема на службу в младшие ранги исключительно через конкурсные экзамены и т. п. Однако интеграция кадров Госдепартамента и Заграничной службы (первые входили в состав Гражданской службы) была отложена и произошла только в 50-е годы.

В начале «холодной войны» и во многом в силу установок ее американских вдохновителей на более решительные и агрессивные действия в международных делах дипломатическая служба . Созданные по Закону о Национальной безопасности Министерство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопасности стали серьезными конкурентами традиционных дипломатических учреждений в вопросах осуществления внешней политики. В дела дипломатические начал активно вмешиваться Конгресс. В итоге, как замечают современные исследователи, «Госдепартамент становится бюрократическим пигмеем среди гигантов» как с точки зрения своего финансового положения, так и влияния на внешнеполитический процесс и собственно на дипломатию*. В посольствах представители военных ведомств и разведчики оттеснили кадровых дипломатов на задний план, действуя порой даже в обход послов. Добавим к вышесказанному, что в первой половине 50-х годов с подачи ультрареакционного сенатора Дж. Маккарти началась откровенная травля профессиональных дипломатических кадров, подорвавшая на долгие годы их и без того уже ослабленное положение в государственном аппарате.

* East Maurice A. and Dillery Edward C. The United States. The State Department's Post-Cold War Status in Foreign Ministries. Change and Adaptation / B. Hocking. Houndmills and L: MacMillan Press, 1999. P. 228.

При президенте Д. Кеннеди авторитет Госдепартамента и американских дипломатических сотрудников за рубежом был повышен. В мае 1961 г. Кеннеди предоставил послам США право контроля за деятельностью всех американских учреждений за рубежом (кроме военных миссий). По его прямому указанию госсекретарь Д. Раек призывал оперативных дипломатических сотрудников повысить свою активность и «не бояться принимать решения».

В 1980 г. с одобрением Конгрессом Закона о Заграничной службе США кадровая дипломатия обрела новую солидную правовую основу. Все же главная проблема, а именно закрепление за кадровой дипломатической службой стабильного места в аппарате, не была решена. Закон рекомендовал президенту производить назначения на высшие дипломатические посты по преимуществу из сотрудников кадровой службы. Но пройдет год, и президент Рейган, игнорируя эту рекомендацию, назначит почти половину (44%) из замененных им послов из числа своих личных знакомых. Одновременно несколько опытных дипломатических профессионалов, чье карьерное продвижение оказалось блокированным президентскими «назначенцами», были вынуждены уйти со службы. В те годы Ассоциация Заграничной службы, защищающая интересы профессиональных дипломатов, в специальном письме Рейгану отмечала, что из-за безответственных назначений по политическим, а не деловым мотивам, «падает уважение к США в мире». Разумеется, многие президенты США склонны в большей мере, нежели Рейган, опираться на профессиональных дипломатов. Тем не менее, в целом статус последних остается перманентно неустойчивым.

Дипломатическая служба и современная внешнеполитическая система США

В Соединенных Штатах Америки Госдепартамент, как уже говорилось, разделяет ряд внешнеполитических полномочий с другими учреждениями — с Министерством обороны, Советом Национальной Безопасности, Центральным разведывательным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно влиять на принятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом Госдепартаменте и, особенно, в зарубежных представительствах.

Роль карьерных дипломатов — «Заграничной службы США» — несравнимо ниже, чем, к примеру, в Великобритании или некоторых других европейских странах, и сводится, за редкими исключениями, к исполнительной работе рутинного характера. В Госдепартаменте отсутствует аналог поста британского кадрового дипломата № 1 — постоянного заместителя министра, выполняющего роль связующего звена между политическими руководителями МИД и профессиональными кадрами. Соответственно, последним практически невозможно «пробиться» со своими рекомендациями к высшему руководству Госдепартамента, не говоря уже о президенте. Для этого им надо преодолеть толщу высшего партийно-политического начальства, поскольку руководящее звено Госдепартамента чрезвычайно разветвлено.

Оно включает в себя госсекретаря, его первого заместителя по общеминистерским делам (осуществляет общее руководство Госдепартаментом в отсутствие госсекретаря и контроль за административно-кадровыми делами), пять первых заместителей (курируют важнейшие направления работы, например, глобальные проблемы), шестнадцать заместителей (ответственных за более частные участки работы и за отношения с отдельными регионами), и более десяти директорских постов. Оперативная работа ведется в управлениях, каждое из которых возглавляется заместителем или директором. Именно эти должности замещаются по преимуществу профессиональными дипломатическими кадрами, хотя и здесь не редки «люди со стороны». Что до более высоких постов, то на них последние преобладают.

Штатное расписание Госдепартамента — около 14 тысяч сотрудников, из них карьерных дипломатов — около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15—25%). США содержит 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах (по данным 1998 г.), в которых представлены своим персоналом 28 учреждений США, включая Госдепартамент*.

* Reinventing Diplomacy in the Information Age. Center for Strategic and International Studies. Wash., D. C., 1998. P. 157.

Другая особенность — общая многочисленность персонала посольств (100—150 рангированных сотрудников в целом ряде стран, у других крупных государств — втрое меньше).

На рубеже столетий протекционизм исполнительной власти и лично президента при назначении на высшие посольские посты не ушел в прошлое. Дело доходит до того, что некоторые опытные послы-профессионалы, возвращаясь в страну (например, посол в РФ Томас Пикеринг в 1996 г.) апеллируют к общественному мнению, дабы убедить президента в том, что политический протекционизм, а также набор кадров в посольства не по деловым соображениям, а в стремлении представить за рубежом «имидж» Америки, фактически приводит к падению качества и эффективности работы*. Пикеринг, вероятно, рассчитывал, что президент Клинтон, переизбравшись на второй срок, прислушается к его словам. Но этого не случилось — Клинтон при назначении новых послов превысил даже обычную квоту для «назначенцев» президента (30—35%), назначив почти половину послов по протекции.

* The Guardian (UK). Nov.

Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в посольства для поддержания «имиджа» Америки, кадровая инфляция и чехарда, трудности управления и координации, неуверенность кадровых дипломатов в своем будущем (их карьерный рост блокируется политическими «назначенцами»), напряженность в отношениях между представителями различных ведомств в посольствах, бесконечные реорганизации последних десятилетий (к примеру, Информационное агентство США то выводилось из структуры Госдепартамента, то вновь в нее интегрировалось), и, наконец, рост международного терроризма, направленного против посольств США и их сотрудников — все эти факторы отрицательно сказываются на эффективности работы посольств, едва справляющихся с постоянно растущим объемом текущих дел (к примеру, в 1997 г. консульские учреждения США должны были рассмотреть более 8 миллионов визовых заявлений иностранных граждан).

Из-за непрекращающейся напряженности в отношениях между президентом и конгрессом последний неуклонно урезает ассигнования на деятельность дипломатических учреждений, чья численность и объем деятельности возрастают (в период с 1986 г. было открыто 40 новых посольств и консульств). В то же самое время, по информации госсекретаря У. Кристофера (ушел в отставку в начале 1997 г.), финансирование Конгрессом внешнеполитических учреждений уменьшилось в реальных ценах на 50%. «Удивляет и то, — говорил Кристофер, — что решения о финансовых сокращениях принимались конгрессменами даже без какого-либо серьезного обсуждения сути дела»*.

* Warren Christopher. In the Stream of History. Shaping Foreign Policy for a New Era. Stanford: Stanford Univ. Press, Calif, 1998. P. 533.

Дипломатические кадры: отбор, обучение, продвижение по службе, рангирование

В США набор кадров профессиональной дипломатической службы (Заграничной службы США) проводится через открытый конкурс со сдачей вступительных экзаменов*. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осуществляется на принципах равных возможностей, «независимо от политической ориентации, расы, цвета кожи, пола, вероисповедания, национального происхождения, семейного положения». Американское законодательство требует, чтобы в рядах службы были представлены все основные общественные слои и этнические группы населения страны, а также все ее географические регионы.

* См. подр.: Матвеев служба США. М.: Международные отношения, 1987. С. 163—165.

В этих целях ряду категорий претендентов представляются льготы при поступлении на службу (например, граждане США азиатского и латиноамериканского происхождения, индейцы и эскимосы освобождены от письменного экзамена, представляя в экзаменационную комиссию вместо него оценки, полученные ими по окончании высшего учебного заведения). Для черных американцев выделены квоты в дипломатических учреждениях. Эти и ряд других мер, осуществлявшихся в последние 15—20 лет в рамках федеральной программы обеспечения равных возможностей при наборе на работу, вызвали недовольство части кадровых дипломатов. Последние утверждали и продолжают утверждать (об этом писал уже упоминавшийся ранее посол США в РФ Т. Пикеринг), что расширение социального и этнического состава службы ведет к критическому падению ее профессионального уровня, провоцирует психологическую напряженность в дипломатических ведомствах.

Проблема здесь, вероятно, есть. Не исключено, что именно для ее решения с начала 80-х годов был ужесточен порядок продвижения на дипломатической службе. Три высших внутренних ранга Заграничной службы (карьерного посла, карьерного посланника и карьерного советника) выделены в особую категорию — звено руководящего состава службы {Senior Foreign Service). Переход дипломатов в эту категорию обставлен новыми условиями, в частности, требованием, чтобы в течение предыдущей карьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2—3 региональных и 1—2 функциональных участков работы. Сложнее стало и прохождение карьеры на низшем и среднем уровнях — от VIII до I ранга (обозначенные цифрами, они называются в США классами и примерно соответствуют должностям от стажера (атташе) до 1-го секретаря). По Закону 1980 г. был установлен максимальный срок, в течение которого дипломат может работать без повышения в классе. Если он, по мнению соответствующей комиссии, не заслуживает повышения, то, как правило, он должен досрочно уйти в отставку. Зачисление вновь поступивших на службу дипломатов в постоянные штаты производится теперь только по истечении испытательного срока (3—4 года).

Ранее говорилось о том, что связи руководителей британской профессиональной дипломатии с высшими учебными заведениями минимальны и эпизодичны. В США, напротив, эти связи — со времени провозглашения президентом Дж. Кеннеди программы «новой дипломатии» — носят всеобъемлющий, многообразный и постоянный характер*. Учебные программы десятков американских университетов и колледжей ориентированы на требования дипломатического аппарата. Ряд специальных дисциплин, связанных с дипломатической практикой, преподаются уже в студенческих аудиториях. Выпускники этих учебных заведений имеют предпочтительные шансы успешной сдачи вступительных экзаменов для поступления на дипломатическую службу. Этим специальная подготовка дипломатических кадров не ограничивается. У Госдепартамента есть свой собственный учебный центр — Институт Заграничной службы США.

* О «новой дипломатии» Кеннеди см.: Матвеев служба США. С. 69—87.

Дипломаты и дипслужащие проходят подготовку и переподготовку в стенах Института, либо в университетах и научно-исследовательских центрах, как правило, трижды в течение своей карьеры. Первый раз — после приема на службу, второй — в середине карьеры, и третий — при прохождении стажировки на специальном семинаре для дипломатов высшего звена. Повышение квалификации дипломатических кадров предусмотрено Законом 1980 г., где зафиксировано так называемое правило «три из пятнадцати», согласно которому карьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х лет должен провести на родине — в Госдепартаменте, на стажировках в Институте Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе (крупных компаниях со значительными международными связями).

Начальный курс обучения обязателен для всех дипломатических служащих. Он включает в себя курс «общей ориентации» (ознакомление с организацией и методами дипломатической работы, обучение навыкам работы с документами, а также с новыми информационными технологиями); один или несколько курсов по профессиональному мастерству (например, методы экономической работы, консульская служба, методика международных переговоров); изучение иностранного языка и жизни страны, куда дипломата предполагается командировать (Институт Заграничной службы обеспечивает изучение примерно 60 языков).

Все дисциплины преподаются по методике полного «погружения» слушателей в изучаемый предмет. По этой причине к изучению нового курса слушатель переходит лишь по окончании предыдущего, т. е. в большинстве случаев исключен метод, при котором слушатели параллельно занимаются несколькими предметами одновременно.

Подводя итоги, отметим, что, по мнению большинства специалистов, кадровая дипломатическая служба США — относительно небольшая (около 3,5 тыс. человек), но одновременно наиболее компетентная, квалифицированная и эффективная часть громоздкого внешнеполитического механизма США. Тем не менее, со времени создания службы в 1924 г. она практически непрерывно подвергается критике, а порой и прямым преследованиям со стороны политиков популистского толка, президентских администраций, ультра-реакционеров в «маккартистский» период истории США (1-ая половина 50-х годов). Нередко нападки на кадровых дипломатов и на Госдепартамент в целом инспирировались другими федеральными ведомствами, претендующими на увеличение своей доли «внешнеполитического пирога». Неконструктивная критика деятельности Заграничной службы продолжается и по сей день. Утверждение в 1980 г. Закона о Заграничной службе США в определенной мере сгладило остроту вопроса. В Законе недвусмысленно сказано: «Конгресс считает, что карьерная Заграничная служба, основанная на высоком профессионализме, служит национальным интересам страны и необходима для оказания содействия Президенту и Государственному секретарю в ведении ими внешних дел Соединенных Штатов».

Высокая оценка деятельности кадровых дипломатов подкреплена в Законе и предоставлением им ряда конкретных прав, в частности, права Ассоциации Заграничной службы (своеобразного дипломатического профсоюза) оспаривать решения аттестационных комиссий в специально созданном административном суде, вести департамента по вопросам условий труда, назначений, увольнений, присвоения очередных дипломатических классов. При всем этом Закон, как уже говорилось, не изменил и не мог изменить ситуацию государственно-политической и правовой неопределенности, в которой с самого начала оказались профессиональные дипломатические кадры из-за имеющихся у президента США практически ничем не ограниченных полномочий в сфере кадровых назначений на дипломатические должности всех уровней.

В США официальные подходы к роли дипломатии, к способам принятия внешнеполитических решений и их осуществлению, к формированию состава дипломатических и в целом внешнеполитических ведомств — принципиально иные, нежели, к примеру, во Франции или в Великобритании. Дипломатия интерпретируется в расширенном смысле как явление, в целом тождественное внешней политике. С этой точки зрения кадровая дипломатическая служба может быть и на деле является лишь одним из многих инструментов осуществления внешнеполитического курса.

Среди действующих лиц американской дипломатии — президент США и его администрация, Конгресс США, Совет Национальной Безопасности, ЦРУ, военные и гражданские федеральные ведомства, полуправительственные и неправительственные организации, университеты и научно-исследовательские институты, частный бизнес. Ряд специалистов полагают, что субъектами дипломатической деятельности могут быть даже отдельные граждане*. В самом деле, влияние общественных групп и граждан на внешнеполитическую деятельность в США несравнимо выше, чем во многих европейских странах.

* Multilateral Diplomacy and the United Nations Today / J. Mul-doon, et al. Boulder: Westview Press, 1999. P. 136—153.

У Заграничной службы США, разумеется, есть своя определенная и важная ниша деятельности — традиционная дипломатическая работа по повседневному поддержанию политических контактов с другими государствами, сбор, обобщение и анализ политической и экономической информации, консульская работа и ряд других направлений. При всем этом в целом доля кадровых дипломатов в дипломатических учреждениях США, как уже говорилось, не превышает 20—25%, а во всей внешнеполитической структуре — всего несколько процентов от всех сотрудников.

Реорганизуя после Второй мировой войны свой внешнеполитический механизм в соответствии с новыми внутренними и международными условиями, руководители США пошли не по пути укрепления традиционных дипломатических институтов, а по пути создания новых, дополняющих, а часто и дублирующих их структур. В результате была создана достаточно громоздкая, трудно управляемая, затратная с финансовой точки зрения структура. По этой причине проблемы улучшения менеджмента, структурного и кадрового планирования, перманентной нехватки средств — в центре внимания руководителей внешнеполитических ведомств. Они не раз звучали в выступлениях государственных секретарей США У. Кристофера () и М. Олбрайт ().

Нестабильность, противоречивость, а временами и непредсказуемость действий американской дипломатии, многочисленные внешнеполитические просчеты также в большей мере можно считать результатом незначительности влияния профессиональных кадров на разработку и принятие внешнеполитических решений.

«Болезни» американской дипломатии вполне осознаются как политиками, так и исследователями этой страны. Вся проблема в том, что эти болезни имеют скорее органический, нежели функциональный характер. И потому они трудно излечимы, по крайней мере в предсказуемом будущем. Для кардинального изменения ситуации, считают американцы, требуется внешние поправки к Конституции США, которая более четко делимитировала бы внешнеполитические прерогативы различных государственных органов и учреждений, определила бы правовое положение профессиональной дипломатической службы. Компетентные специалисты, однако, не видят перспектив для изменения Конституции.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21