Тема проекта (гранта): «Городские элиты России и задачи инновационной модернизации страны» (стр. 1 )

При реализации проекта использованы средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта Институтом общественного проектирования по итогам II Конкурса «Проблемы развития современного российского общества» в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 01.01.01 года »

Проект (грант) № 000

ОРГАНИЗАЦИЯ-ГРАНТОПОЛУЧАТЕЛЬ:

Автономная некоммерческая организация «Центр стратегического консалтинга»

ТЕМА ПРОЕКТА (ГРАНТА):

«ГОРОДСКИЕ ЭЛИТЫ РОССИИ И ЗАДАЧИ ИННОВАЦИОННОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ СТРАНЫ»

г. Москва

Октябрь 2009 г.

Коллектив авторов:

Под общей редакцией

Максимова Андрея Николаевича,

исполнительного директора

АНО «Центр стратегического консалтинга»

При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 01.01.01 года № 000–рп.

C АНО «Центр стратегического консалтинга, 2009.

C , , 2009

Оглавление

Описание исследования. 4

I. ГОРОДСКИЕ ЭЛИТЫ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ РАМКИ И ИНТЕРПРЕТАЦИИ ПОНЯТИЯ.. 7

II. ГОРОДСКИЕ ЭЛИТЫ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ: 14

III. ГОРОД КАК СРЕДА ФОРМИРОВАНИЯ И ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКИХ ГОРОДСКИХ ЭЛИТ. 29

IV. СОЦИАЛЬНЫЙ ПОРТРЕТ ГОРОДСКИХ ЭЛИТ: РЕЗУЛЬТАТЫ КОЛИЧЕСТВЕННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.. 41

V. ДИНАМИКА ОТНОШЕНИЙ ЭЛИТНЫХ ГРУПП: 50

VI. ГОРОДСКИЕ ЭЛИТЫ И СТРАТЕГИЯ ИННОВАЦИОННОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ.. 79

Заключение. 96

Описание исследования

Аналитический доклад подготовлен по результатам проекта «Исследование российских городских элит и их потенциальной роли в решении задач долгосрочного социально-экономического развития страны». При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 01.01.01 года № 000–рп.

В рамках данного проекта в период с марта по июль 2009 года проводились полевые исследования на территории города федерального значения Санкт-Петербург и двадцати городов семи регионов Российской Федерации:

- Ленинградская область (г. Сосновый Бор, г. Кировск);

- Ростовская область (г. Ростов, г. Новочеркасск, г. Азов);

- Ярославская область (г. Ярославль, г. Рыбинск, г. Тутаев);

- Республика Удмуртия (г. Ижевск, г. Глазов, г. Сарапул);

- Челябинская область (г. Челябинск, г. Миасс, г. Копейск);

- Иркутская область (г. Иркутск, г. Ангарск, г. Шелехов);

- Приморский край (г. Владивосток, г. Уссурийск, г. Большой камень).

Объектом исследования являлись городские элиты, в операциональном плане рассматриваемые как совокупность лидеров следующих социальных групп:

· «муниципальное сообщество» (глава муниципального образования, депутаты муниципального представительного органа, глава местной администрации, заместители главы местной администрации, руководители ключевых структурных подразделений местной администрации, руководители муниципальных предприятий и учреждений);

· «бизнес-сообщество» (лидеры городского малого и среднего бизнеса);

· «некоммерческий сектор» (лидеры городских общественных организаций и гражданских инициатив, местных отделений политических партий, средств массовой информации).

Основными методами исследования стало проведение фокус-групп и углубленных интервью с представителями городской элиты в различных секторах (муниципальный «класс», бизнес-сообщество, некоммерческий сектор).

Кроме того, дополнительно проводились экспертные интервью в целях выявления внешней оценки состояния городских элит лицами, относительно свободными от городской внутриэлитной коммуникации, но имеющими возможность ее непосредственного наблюдения (представители региональной власти, общественных наук, средств массовой информации, независимых экспертно-аналитических центров).

Информация о количественных характеристиках проведенных полевых исследований методом фокус-групп, экспертных интервью и углубленных интервью представлена в таблице 1.

Таблица 1

Вид исследования	Количество	Количество участников
Фокусированное групповое интервью	35	297
Экспертное интервью	35	35
Углубленное интервью	72	72

Среди участников полевых исследований проводился стандартизированный количественный опрос (анкетирование). В данном виде исследования приняло участие 404 человека (таблица 2).

Таблица 2

	Всего	Регион
Удмуртия	Ростовская обл.	Иркутская обл.	Приморский край	Ярославская обл.	Ленинградская обл.	Челябинская обл.
абс. (человек)	404	76	55	50	49	50	49	75
относит. (%)	100	19	14	12	12	12	12	19

Кроме того, по тематике исследования по каждому региону в разрезе городских элит проведены:

контент-анализ средств массовой коммуникации (в том числе, информации в сети Интернет);

анализ нормативных правовых актов, определяющих стратегические установки развития городов, а также актов направленных на их реализацию;

непосредственное наблюдение мероприятий с участием представителей городских элит (форумы, круглые столы, презентации, заседания представительных органов).

Проведенный анализ позволил выделить ряд условий, в значительной степени определяющих характер экспертного мнения по тому или иному вопросу. В дальнейшем будем ссылаться на следующие факторы:

· статус респондента (муниципальный работник, представитель бизнеса, представитель некоммерческого сектора). Муниципальные работники в ходе опроса оказались в ситуации необходимости оценить процессы внутри своих структур, косвенно оценить деятельность своих непосредственных руководителей. В силу этих обстоятельств ответы данной категории экспертов более позитивны, оптимистичны, лояльны к действующей власти, нежели в среднем по выборке;

· тип города (малый город - численность до 50 тыс. человек: Кировск, Сосновый Бор, Большой Камень, Тутаев), средний город (51-250 тыс. человек: Шелехов, Новочеркасск, Уссурийск, Азов, Глазов, Сарапул, Миасс, Копейск, Ангарск, Рыбинск), крупный город ( тыс. человек: Иркутск, Владивосток, Ижевск, Ярославль), город-миллионник (свыше одного миллиона человек: Санкт-Петербург, Ростов, Челябинск). Особенности взаимодействий жителей малого города («все всех знают»), полагаем, определяют также более позитивное мнение относительно деятельности власти всех уровней. Кроме того, в малом и среднем городе доли муниципальных работников в общем объеме выборки существенно выше, чем в среднем по массиву;

· регион. Каждый регион, вошедший в выборку, имеет свои исторические особенности формирования элиты и механизмов взаимоотношений между субъектами власти. Этими особенностями и определяются различия в направленности и интенсивности мнений. Как видно из таблицы 2, количество экспертов, опрошенных в каждом из регионов, не позволяет сделать однозначных, статистически достоверных выводов по каждому отдельно взятому субъекту РФ. Тем не менее, в силу значимости региональных отличий и особенностей, в дальнейшем будем ссылаться на регион как на фактор, детерминирующий то или иное мнение.

В представляемом докладе авторы активно используют материалы проведенных исследований, однако предлагаемые выводы являются результатом осмысления развития российских городских элит членами авторского коллектива и не сводятся только к обобщению информации фокус-групп и социологического опроса.

I. ГОРОДСКИЕ ЭЛИТЫ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ РАМКИ И ИНТЕРПРЕТАЦИИ ПОНЯТИЯ

Объектом настоящего исследования являются российские городские элиты, сформировавшиеся в постсоветский период. Выбор понятия «городские элиты» в качестве точки отсчета для описания социальной структуры городских сообществ в контексте инновационной модернизации страны требует определенных пояснений.

Термин “Элита” ведет свое происхождение от латинского eligere – выбирать; в современной литературе получил широкое хождение от французского elite – лучший, отборный, избранный. В категориальный аппарат социальных наук понятие «элита» было введено итальянским экономистом и социологом Вильфредо Парето на рубеже XIX-XX веков. Под элитой он понимал совокупность лиц, получивших в рамках специальной процедуры оценки наивысший индекс (в соответствии с уровнем профессионализма и компетентности) в своей области деятельности.

В настоящее время в социальных науках сосуществуют три основных методологических подхода к определению понятия элиты: ценностный, позиционный и десизиональный.

Ценностный подход базируется на исходном смысле понятия «элита» (то есть «лучшее»). Подразумевается, что входящие в элиту индивидуумы обладают более высокими интеллектом, талантом, способностями, компетентностью, а так же более высокой моралью и нравственностью по сравнению со средними показателями конкретного социума. Данный подход часто также называется меритократическим: меритокра́тия (букв. «власть достойных», от лат. meritus — достойный и греч. κρατος — власть, правление) - принцип управления, согласно которому руководящие посты должны занимать наиболее способные люди, независимо от их социального и экономического происхождения.

При позиционном (статусном, институциональном, альтиметрическом) подходе элита рассматривается как группа лиц, которые занимают руководящие позиции в важнейших социальных и политических институтах - правительственных, экономических, военных, культурных, безотносительно к моральным и иным качествам самих этих лиц. Позиционный анализ исходит из предположения, что официальные государственные институты, а также важнейшие негосударственные институты с их формальной иерархией, дают адекватную картину иерархии реальных властных отношений.

Многие исследователи придерживаются десизионального подхода, при котором элита определяется как круг лиц, принимающих наиболее важные, стратегические решения в соответствующей сфере деятельности. С одной стоны, данный подход тесно связан с позиционным: как правило, лица, занимающие высшие посты в социальных институтах как раз и принимают ключевые решения и имеют наибольшие ресурсные возможности для их реализации. С другой стороны, он позволяет избежать опасности отождествления формальной и неформальной социальной структуры, учесть наличие лиц, не занимающих высоких постов в формальной иерархии, но оказывающих существенное косвенное влияние на принятие стратегических решений.

Указанным концептуальным подходам к теоретическому осмыслению роли и места элит в социальной структуре общества в целом соответствуют следующие три базовых операциональных метода выявления совокупности лиц, входящих в элиту: позиционный анализ, репутационный анализ и метод анализа участия в принятии важнейших стратегических решений.

Суть метода репутационного анализа заключается в выявлении элиты на основе оценок, полученных при помощи опросов экспертов в соответствующих сферах деятельности.

Позиционный метод выявления элиты заключается в составлении списка ключевых, руководящих позиций в рамках определенного набора социальных институтов (организаций) и отнесении конкретных персоналий, замещающих данные позиции, к элите того или иного уровня (типа).

Третий метод состоит в идентификации элиты путем включения в эту категорию лиц, принимающих важнейшие, стратегические решения. На данном пути имеются определенные методологические сложности, связанные с необходимостью учета во многих случаях коллективного характера подготовки и принятия решений, в котором задействованы руководители, их помощники и специалисты, ближайшее окружение, эксперты.

Важным моментом является определение социальных границ при использовании понятия элиты. Например, определение Вильфредо Парето позволяет выделять элиты в различных сферах деятельности. В указанном смысле можно говорить об элитах учителей, шахматистов, юристов, музыкантов, программистов.

В противовес такой «широкой» трактовки элиты (совокупности элит) в политологии и социологии зачастую используется понимание элиты как «политической элиты», «правящей элиты», «элиты как высшего слоя политического класса». В данном контексте элита, прежде всего, связана с государственным управлением социально-экономическими процессами общественной жизни.

Поскольку система публичных институтов управления в Российской Федерации в территориальном разрезе представляет собой «трехзвенную» структуру, состоящую из федерального, регионального и муниципального уровней, то и система элит, также распадается на три уровня: федеральный, региональный, субрегиональный (включающий, в том числе, городские элиты). Причем, формально субрегиональный уровень в соответствии с законодательством о местном самоуправлении является достаточно автономным от органов государственной власти.

В настоящем исследовании городские элиты понимались как совокупность следующих социальных групп: муниципальная власть, городские бизнес-элиты, актив институтов гражданского общества.

При рассмотрении различных сегментов городских элит (муниципальной власти, бизнес-сообщества, некоммерческого сектора) в качестве базовых использовались различные подходы.

Выделение «элиты» в рамках муниципальной власти осуществлялось преимущественно на основе позиционного подхода. Формальная структура органов местного самоуправления (иерархия должностей, распределение полномочий и ресурсов) является своеобразной базовой несущей конструкцией для формирования и функционирования городских элит. Можно сказать, что ключевые городские элитные группы кристаллизуются вокруг значимых, ресурсных позиций муниципальной власти, ведя борьбу за обладание указанными позициями.

Но структура органов местного самоуправления не является статичной, раз и навсегда определенной. В рамках, допустимых действующим законодательством, городскими элитами, зачастую, под давлением региональной элиты, осуществляется перестройка «здания» муниципальной власти в соответствии со сложившимся балансом сил основных игроков. Например, принципиальным моментом, с точки зрения «архитектуры» муниципальной власти является порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Под воздействием подобных изменений в конфигурации городской власти, как правило, происходили изменения структуры и персонального состава элитных групп (особенно в региональных столицах).

Таким образом, в настоящем исследовании в качестве «элитных» были определены следующие позиции в органах местного самоуправления:

· глава муниципального образования;

· глава администрации муниципального образования;

· депутаты представительного органа;

· заместители главы местной администрации;

· руководители ключевых структурных подразделений местной администрации.

Соответственно, «держатели» указанных позиций (т. е. лица их занимающие) рассматривались в качестве членов городской муниципальной элиты.

Кроме того, к муниципальному сегменту городской элиты в исследовании относились руководители крупных муниципальных предприятий (таких как, «горводоканал») и учреждений (например, главные врачи крупных муниципальных учреждений здравоохранения).

В целом, по результатам проведенного исследования можно констатировать, что позиционный подход к выявлению городской муниципальной элиты является методически оправданным.

При рассмотрении бизнес-сообщества в качестве городской элиты, возникает важный методологический вопрос: собственно, какую часть бизнес-сообщества следует относить именно к городской элите, какую – к региональной или ведомственной (особенно, в столицах субъектов РФ), а какую – к «внеэлитным» слоям общества?

Для выделения элитных групп городского уровня в структуре бизнес-сообщества в качестве базового использовался десизиональный поход. То есть, если конкретный предприниматель, представитель бизнеса имеет интересы и возможности, так или иначе участвовать в городском управлении, то его правомерно отнести к городской элите. Необходимо также, чтобы «принадлежность» к элите была актуализирована в определенных действиях соотносимых с проблематикой городского управления. Например: продвижение «своих» людей в муниципальные властные структуры, в частности, путем участия в муниципальных выборах; «лоббировании» тех или иных решений органов местного самоуправления; участие в разработке, обсуждении либо экспертизе муниципальных правовых актов и т. д.

Кроме того, само понятие элиты предполагает наличие в той или иной степени консолидированных коллективных субъектов социальных отношений (команд, групп, обойм). В указанном контексте особое значение приобретает степень консолидации городских бизнес-сообществ, осознание им собственных интересов и мотиваций к участию в городском управлении.

Важным критерием разграничения городской и региональной бизнес-элиты, во многих случаях, является и масштаб деятельности: крупные предприниматели тяготеют к региональной элите, средние - к городской.

Определенное значение имеет, в том числе, и сфера деятельности предпринимателя. Например, высокая объективная заинтересованность к участию в городском управлении отмечается у предпринимателей, работающих в жилищно-коммунальном хозяйстве, строительстве.

Можно сказать, что «элитный» статус муниципальной власти обеспечивается в основном наличием «административного» ресурса, «элитный» статус бизнес-сообщества - наличием финансового ресурса. Поскольку некоммерческий сектор указанными ресурсами в достаточной мере не обладает, возникает вопрос: за счет какого-рода ресурсов представители гражданского общества в принципе могут занять свое место в рамках городской элиты?

Результаты проведенного исследования показывают, что при анализе «элитного статуса» тех или иных персоналий некоммерческого сектора возможно и целесообразно использовать десизиональный подход.

Непосредственным правом принятия ключевых решений городского уровня обладает муниципальная власть. Однако, у представителей некоммерческого сектора имеется возможность влиять на принятие стратегических решений через механизмы экспертного, общественного обсуждения.

Федеральная власть в последние годы предприняла ряд серьезных шагов по институционализации участия гражданского общества в принятии принципиальных общественно-значимых решений, учредив Общественную Палату Российской Федерации. Аналогичные институты были созданы на региональном уровне, а также во многих муниципалитетах. Решения городских общественных палат и подобных им структур носят исключительно рекомендательный характер. Однако, сам факт их создания оказывает консолидирующее влияние на некоммерческое сообщество, создает предпосылки для их системной коммуникации как между собой, так и с муниципальной властью.

На практике при реализации функций общественной экспертизы социально-значимых решений городских властей возникают определенные сложности, связанные с дефицитом у представителей гражданского общества специальных, профессиональных знаний по рассматриваемым вопросам. Несмотря на указанные сложности, можно утверждать, что без активного участия представителей гражданского общества в экспертизе социально-значимых решений муниципальной власти невозможно добиться существенного повышения их качества. Коллегиальные общественные структуры при органах местного самоуправления призваны аккумулировать «интеллектуальный ресурс», который необходимо задействовать в практике городского управления.

На наш взгляд, определенные теоретические и практические сложности с выявлением сегментов «городской элиты» в среде бизнес-сообществ и некоммерческого сектора связаны с относительно слабой институционализацией городских элит, в отличии, например, от таких социальных феноменов как советская номенклатура или российское дворянство, выполнявших в соответствующие исторические периоды отчасти сходные управленческие функции. Однако, при современном диверсифицированном социальном устройстве, простое отождествление городской элиты с высшей стратой органов местного самоуправления было бы сильным упрощением реальных процессов управления. В этом смысле, несмотря на все методологические сложности, эвристическую ценность при изучении российских городов имеет именно понимание городских элит как составных социальных образований, включающих как руководство муниципалитетов, так и представителей ряда других социальных групп.

При проведении настоящего исследования респондентам было предложено сформулировать, как ими понимается термин «городские элиты», какие социальные группы относятся и не относятся к городским элитам, каков баланс влиятельности различны социальных групп в городской элите.

Для региональных центров (Санкт-Петербург, Иркутск, Ижевск, Ростов-на-Дону, Челябинск) наиболее характерной оказалась модель концептуализации городских элит сочетающая в себе элементы позиционного и десизионального подходов, отличающаяся прагматической интерпретацией элит как групп, обладающих наибольшими властными и экономическими ресурсами и влиянием, независимо от их морально-этических качеств и заслуг перед обществом.

При этом многие респонденты, определяя понятие элиты, напрямую указывают те социальные группы, которые на их взгляд её составляют. В большинстве случаев, это муниципальная власть и бизнес-сообщество. Иногда, отдельно называются руководители крупных промышленных, в первую очередь, градообразующих предприятий. Представители общественных организаций, гражданского общества, средств массовой информации, как правило, к категории городских элит респондентами не относятся (за исключением Санкт-Петербурга, а также малых и некоторых средних городов, где был зафиксирован относительно более высокий уровень оценки влияния гражданского общества на принятие решений).

В рамках данной модели наиболее типичны следующие варианты определения городских элит:

«К городской элите относятся люди, которые непосредственно принимают решения, на муниципальном уровне, как политические, так и экономические. С одной стороны, это группы, представляющие муниципальную власть, с другой стороны, - бизнесмены».

«Элита – это те люди, которые имеют финансовый ресурс и политический ресурс. Этот симбиоз даёт возможность быть элитой».

«Демократия – это не власть народа, это власть элиты. Сегодня в городах власть принадлежит группам депутатов, группам сотрудников местных администраций, которые, так или иначе, связаны с конкретными бизнес-структурами».

«Элита – это часть общества, которая имеет доступ к принятию управленческих решений, которые оказывают влияние на развитие данной территории или людей, проживающих на данной территории».

«Элита - это не лучшие люди, а люди, которые оказались естественным образом отобраны на определённые позиции, играющие роль в развитии общества – будь то принятие решений либо влияние на умы».

Интересным случаем, представляется «отклонение» от общего (для региональных столиц) тренда в интерпретации понятия «городских элит» респондентами Владивостока, где превалирует мнение об отсутствии в настоящее время городской элиты и указывается, что для её формирования необходимо 25 – 35 лет. Как позиция отдельных респондентов отрицание наличия городских элит в современной России встречается практически во всех городах, включенных в исследование, однако только во Владивостоке подобный взгляд оказался преобладающим.

Приведем ряд типичных высказываний в русле данной парадигмы:

«Слово элита не наполнено культурным содержанием, то есть, состоявшимся содержанием, одинаково понятным всем носителям русского языка. Если мы сейчас откроем наши словари, то, что там написано, однозначно не подходит к тем группам, которые называют себя элитами. Это не термин российской культуры, который передавался бы из поколения в поколение и был бы одинаково понятен многим».

«Это наследственный, образованный, экономически состоятельный слой, который владеет собственностью на законных основаниях. В этом смысле в современной России элиты нет».

«Они даже сами себя элитой не считают, как я понимаю, и не ведут себя как элита».

Для значительной части средних и малых городов, включенных в исследование, достаточно характерной оказалась модель концептуализации городских элит на базе преимущественно ценностного подхода, связанного с нормативной трактовкой элиты как социальной группы «лучших», «наиболее достойных» и «успешных» представителей общества.

Ценностную модель демонстрируют следующие дефиниции элиты, данные респондентами:

«Элита - часть общества, которая включает в себя наиболее ярких представителей этого общества, как в плане духовного развития, так и материального, которые несут определенную ответственность за это общество».

«Прежде всего, элита – это влиятельные люди, влиятельные в нормальном смысле этого слова, люди - которые признаны жителями города, признаны обществом».

«Элита – это та прослойка людей, которые лучшие в своих областях. Причем не по одному показателю. Например, человек достиг успеха в бизнесе, но не является, этичным человеком – скажем, торгует наркотиками. Такого человека я бы не отнесла к элите. Элита – пласт лучших людей по нескольким показателям, их нельзя выделять по одному».

Наличие ценностного подхода при определении понятия «городские элиты» у значительной части респондентов в средних и малых городах можно объяснить сравнительным консерватизмом общественного сознания в провинциальных городах, сохранением элементов традиционных ценностей. Ценностный поход к элитам является преимуществом средних и малых городов, а его дефицит в крупных городах - в некотором смысле проблемой.

Взгляд на городские элиты через призму ценностных представлений фокусирует общественное сознание на важности оценки профессиональных и личностных качествах лиц, входящих в элитные страты городских сообществ. Ценностной подход может вылиться в конструктивную критику городской элиты, в выявление несоответствия ее ценностным нормативам и, таким образом, в программу повышения качества элиты.

В некотором «идеальном» смысле основная функция элит в социальных системах заключается в эффективном управлении процессами социально-экономического развития данных систем. Элиты концентрируют в своих руках ключевые ресурсы и отвечают за выработку стратегических решений. Однако, в определенной социальной ситуации элитные группы могут замкнуться исключительно на своих собственных интересах. Можно предложить, следующий показатель эффективности элит: прогресс или стагнация общества. Если управление эффективно, то общество развивается, если не эффективно, то ответственность за это, во многом, лежит на его элитах.

В настоящее время страна столкнулась с серьезными ограничениями экономического роста, связанного с экспортно-сырьевой ориентацией экономики и преобладанием не «производящего», а исключительно перепродающего импортные товары предпринимательства. Актуальной является задача «новой индустриализации» на базе передовых современных технологий, организации производства конкурентоспособных на мировом рынке отечественных товаров. Необходимость коренной экономической модернизации зафиксирована в целом ряде решений федеральных органов власти, в том числе, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года (далее в тексте она упоминается также как «Стратегия – 2020»).