Тема проекта (гранта): «Городские элиты России и задачи инновационной модернизации страны» (стр. 5 )

Таким образом, мы можем констатировать наличие некоторого рассогласования между фактически применяемым порядком избрания Глав городов (депутатами представительных органов) и «оптимальным» с точки зрения городским элит порядком (избрание населением). Наиболее вероятным объяснением данного факта является то, что во всех рассматриваемых городах переход в организации городского управления от модели «сильного мэра», избираемого на прямых выборах населением и возглавляющего местную администрацию, к модели избрания главы города из числа депутатов представительного органа и назначения на контрактной основе «сити-менеджера» происходил при активном участии региональной власти. Например, в г. Сарапул респонденты прямо отмечали: «От нас мало зависел выбор системы, мы принимали то, что предлагалось нам республиканской властью».

Особо следует отметить, что в городах Сосновый Бор и Миасс активными сторонниками данной схемы выступили доминирующие группы бизнес-элиты в силу значительной концентрации и влияния среднего бизнеса, который в свою очередь заинтересован в гарантиях прохождения «нужного» претендента на должность.

В части организации фактического управления, существенным является вопрос: привело ли изменение формальной структуры высшего звена управления к формированию «двухполюсной» организации муниципальных властных элит?

Как видно из приведённой выше таблицы, единственным ярким примером такого рода является г. Ижевск, где внедрение системы назначения главы администрации по контракту привело к образованию двух «центров силы» в структуре городской муниципальной элиты. При этом смещение «центра тяжести» произошло от Главы города (ранее уже возглавлявшем город и избиравшемся на прямых выборах) к группе, кристаллизовавшейся вокруг Главы администрации.

В г. Сосновый Бор как глава, так и глава администрации в силу высоких лидерских качеств каждого занимают достаточно сильные позиции, но при этом центр принятия стратегических решений вынесен на более высокий уровень доминирующей бизнес-элиты, что обеспечивает бесконфликтное управление.

В остальных городах сложилась моноцентричная система, при которой либо Глава является реальным центром принятия решений (Сарапул, Глазов), либо Глава администрации (Кировск, Миасс).

В целом данная система управления позволяет достигать консолидации как муниципальной, так и бизнес-элиты, что создаёт благоприятные предпосылки для инновационного развития. В тоже время, наличие заложенного внутреннего конфликта между главой муниципального образования и главой местной администрации может привести к дезорганизации системы управления и концентрации на «дележе портфелей», что, в свою очередь, является негативным фактором, препятствующим эффективному развитию.

Особо следует указать, что предусмотренная законодательством модель всенародного избрания главы муниципального образования с последующим исполнением полномочий председателя представительного органа не получила широкого распространения.

В частности, ни в одном из городов, в которых проводились исследования, не применяется схема прямых выборов главы с его последующим вхождением в состав представительного органа и исполнения полномочий его председателя. Данная схема является наименее устойчивой и потенциально наиболее конфликтной. Глава, избранный всенародным голосованием, независимо от его дальнейшего статуса получает своеобразный «мандат легитимности». При этом глава администрации, нанятый по контракту, оказывается в более низкой статусной позиции и не имеет аналогичного мандата от населения. В такой ситуации, несмотря на единоличное управление главой администрации исполнительной властью, постоянно возникает «искушение» всенародно избранного главы на вмешательство в дела администрации с позиции «главного начальника в городе». При этом формальное отсутствие полномочий у главы не является препятствием для попыток реализации данного вмешательства. С другой стороны, глава администрации обладает всеми необходимыми полномочиями по ведению хозяйственного управления, несёт персональную ответственность за качество решения, как вопросов местного значения, так и переданных государственных полномочий, и не заинтересован в излишней «опеке» со стороны главы. Все вместе это порождает внутренние и внешние конфликты, что подтверждается муниципальной практикой городов - административных центров субъектов РФ, где была использована данная схема (Тула, Курган, Калининград, Пермь).

Однако, при любой из рассмотренных систем управления роль органов местного самоуправления в жизни города ограничивается полномочиями, предоставленными законодательством – в основном они ограничены кругом вопросов коммунального комплекса, дорожного и транспортного развития, градостроительной деятельности, организации части системы образования и здравоохранения, культуры и досуга. Естественно, протекающие на территории города процессы имеют гораздо более широкий спектр и здесь активными участниками является как региональная, так и федеральная власть.

«На самом деле полномочий мало, и много вопросов в компетенции муниципалитета не находятся. И муниципалитет является заложником субъекта Федерации. Скрывать тут ничего не надо, это правда. Я в частности занимаюсь теми вопросами, решение которых на 50 процентов и более зависит от субъекта федерации. Какие-то вещи мы даже делаем… не вопреки закону, но это не является функцией муниципалитета. А так как субъект в силу разных причин этим не занимается, вынуждены заниматься мы. Потому что эти вопросы надо решать». (представитель муниципальной власти, г. Иркутск).

Таким образом, муниципальный сектор городских элит ограничен пределами своей компетенции, а бизнес-сектор городских элит, участвующий в принятии решений на городском уровне, в основном заинтересован в извлечении прибыли и лишь косвенно способствует объективным процессам развития.

При этом ресурсы города, в том числе прямые доходные источники (особенно на уровне мелких и средних городов) значительно ниже расходных обязательств, вытекающих из обязательных к исполнению полномочий. Данное обстоятельство приводит к тому, что так называемый «бюджет развития» оказывается во много раз меньше «бюджета потребления», что негативно сказывается на эффективности реализации стратегических приоритетов.

Отношение городских элит к формированию единых механизмов управления городской агломерацией. Одним из механизмов концентрации ресурсов и создания благоприятных условия социально-экономического развития является создание единых механизмов управления городских агломераций.

Сами по себе агломерации не являются новацией, однако сегодняшний интерес к концепции городской агломерации связан с тем, что экспертами зафиксированы принципиально новые процессы развития крупных городских систем. Они напрямую связаны с вызовами, с которыми сталкивается бурно развивающаяся и обновляющаяся экономика страны.

Для обеспечения устойчивых высоких темпов экономического роста необоходим переход к развитию на основе так называемого нового «портфеля ресурсов» (человеческий капитал, емкие и динамичные рынки, инновации, высокотехнологичные основные фонды и постиндустриальный тип организации производства). Городские агломерации являются генами постиндустриальных процессов и в этой связи источниками будущей конкурентоспособности. Поэтому интенсивное развитие крупных городских агломераций должно стать важной задачей в рамках стратегии развития на долгосрочную перспективу.

В рамках настоящего исследования объективные агломерационные процессы наиболее ярко выражены в Приморском крае, Иркутской и Ростовской областях, в Челябинской области, а также в г. Санкт-Петербурге с Ленинградской областью.

В Приморском крае идея развития Владивостокской агломерации нашла отражение и в «Стратегии социально-экономического развития Приморского края на период до 2025 года». В то же время контуры и статус новой агломерации, как и форма управления ею, пока не определены. Обсуждаются различные решения.

«Жестким» вариантом является административное объединение Владивостока с окружающими городами, включая Уссурийск, в единое муниципальное образование. В пользу данного варианта можно трактовать, в частности, озвученный в 2006 г. губернатором Приморского края С. Дарькиным план по созданию в регионе нового «мегаполиса». Следует в то же время отметить, что установленный действующим законодательством порядок изменения границ муниципальных образований предусматривает довольно сложную процедуру (в частности, проведение голосования на территории каждого из планируемых к упразднению муниципальных образований), что существенно снижает реалистичность «жесткого» сценария.

«Мягкие» варианты, предполагающие сохранение субъектов агломерации, включая Уссурийск, как самостоятельных муниципальных образований, также «разветвляются» в зависимости от избранной модели управления в пределах нового муниципального образования. Здесь теоретически возможны следующие основные варианты:

1. Создание на территории агломерации дополнительного уровня местного самоуправления, которому муниципалитеты субъектов агломерации делегируют часть полномочий;

2. Формирование межмуниципального совещательного органа, координирующего деятельность администраций муниципальных образований – субъектов агломерации;

3. Образование на территории агломерации административно-территориальной единицы (округа) регионального уровня управления.

Реализация первого варианта в настоящее время затруднена из-за отсутствия соответствующей нормативно-правовой базы. Второй вариант по многим параметрам представляется оптимальным, но его реализацию затрудняют субъективные факторы, а именно недостаток договорной практики у муниципальных образований и возможное скептическое отношение со стороны органов власти края. Наиболее вероятным из этих трех представляется третий вариант «частичного огосударствления», тем более что он нередко озвучивается уже сейчас заинтересованными в его реализации краевыми чиновниками.

При этом городскими элитами Уссурийска в качестве главной задачи обозначается желание занять достойную позицию в складывающейся конфигурации, не «раствориться» в «Большом Владивостоке», сохранив достигнутые преимущества и получив новые преимущества за счет более тесной интеграции внутри агломерации. Это более вероятно при формировании агломерации на договорной основе.

В Ростовской области городские элиты положительно относятся к идее формирования единых механизмов управления городской агломерацией «Большой Ростов».

Однако видение механизмов управления городской агломерацией несколько отличается у представителей областного центра и других городов области. Ростовские эксперты отдают предпочтение созданию муниципального образования «второго уровня». То есть имеется мэрия, есть городские Думы в каждом городе, но в тоже время должен быть создан своего рода «большой район», в котором есть своя администрация, свой представительный орган. Поскольку муниципальные образования изначально самостоятельны, и ломать эту систему, привязывая к Ростову-на-Дону напрямую, по мнению экспертов, будет неправильным - может потеряться управляемость. Однако, функции контроля должен на себя взять «центр городской агломерации». Таким образом, предпочтение отдается модели двухуровневого управления агломерацией – большим городом и конкретными городами. Создается администрация Большого Ростова, и ей подчиняются администрации других городов, входящих в агломерацию «Большой Ростов». Причем функции сегодняшней Администрации г. Ростова-на-Дону берет на себя Администрация Большого Ростова (в этом случае администрации не дублируют друг друга), а в других городах агломерации сохраняется выборность мэров и депутатов.

Представители городских элит Азова и Новочеркасска формой управления городской агломерацией видят договорную основу: есть мэрия и Городская Дума Ростова-на-Дону, есть Мэрия и Городская Дума Азова, и между собой они могут заключить договор и на его основе взаимодействовать и решать общие вопросы. Наиболее вероятно, что подобная позиция связана с опасениями городской элиты средних городов излишнего вмешательства «большого» города в их внутренние дела.

«Мысли о договорной основе появились, когда мост пришёл в негодность, и очень быстро власти Ростова и Азова договорились пустить дополнительный транспорт, новые пути перемещения людей. Договорились достаточно быстро. И проблем с договорённостью нет. Была общая проблема, и мы нашли решение». (участник фокус группы г. Азов).

В Иркутской области тема создания агломерации Иркутск-Ангарск-Шелехов получила широкую огласку в 2007 году при Губернаторе Александре Тишанине, который тогда заявил, что создание единого города-миллионника является «главной задачей администрации области» в рамках исполнения задач, поставленных президентом в послании к Федеральному Собранию. Проект по созданию агломерации на базе Иркутска, Ангарска и Шелехова как самый проработанный даже обсуждался на заседании Правительства РФ. Однако при Губернаторе Игоре Есиповском проект развития агломерации был фактически «заморожен».

В Челябинской области отношение к практике агломерационного строительства обсуждается только в контексте отношений «Челябинск – Копейск». При этом отношение представителей Челябинска к такой агломерации можно назвать нейтрально-позитивным, а вот отношение представителей Копейска в подавляющем большинстве случаев резко отрицательно.

«Конечно, мы практически срослись, с точки зрения рациональности, трудно сказать, ну будет Копейский район Челябинска, ну и что? Так же будет префект, глава районной администрации, так же будут депутаты, будет немножко по-другому, но преимуществ, которых даст нам крыша областного центра, я не вижу».

В Санкт-Петербурге процессы агломерации проходят вне муниципального правового поля и являются продолжение агломерационных процессов предшествующих периодов развития.

Таким образом, в исследованных регионах агломерационные процессы существенно различаются по подходам к их реализации и отношению к данным процессам городских элит. Также незначительным в настоящее время является уровень практической реализации мер по созданию единых механизмов управления агломерациями. При этом городские элиты административных центров субъектов скорее склоняются к созданию «надстроечного» уровня с сохранением внутренней самостоятельности муниципалитетов, а городские элиты средних городов выступают за городскую агломерацией на договорной основе.

Кратко подводя итог рассмотрению городов как среды формирования и объекта управления городских элит, можно сделать следующие основные выводы:

1. Городская элита выступает одновременно производной от уровня развития города и субъектом развития через определение, декларацию и реализацию приоритетов развития города.

2. Полноценное существование, развитие городских элит и реализация ими инновационных стратегий возможна только в городах, наделённых статусом городского округа.

3. При оценке системы управления городскими элитами отдаётся предпочтение всенародному избранию главы города и исполнение им обязанностей руководителя исполнительной власти. В то же время уровень предпочтения такой системе ниже в городах, перешедших к практике привлечения «сити-менеджеров».

4. Городские агломерации содержат в себе предпосылки реализации процессов модернизации и роста конкурентоспособности. Развитие агломерации должно стать главным консолидирующим элементом городских элит. Однако, ввиду сложности агломерационных процессов и наличия проблем поддержания единого правового и регулятивного пространства, городским агломерациям необходимо решить целый комплекс вопросов административного характера, такие как конфигурация границ, разграничение полномочий и механизмы совместной реализации инфраструктурных проектов.

IV. СОЦИАЛЬНЫЙ ПОРТРЕТ ГОРОДСКИХ ЭЛИТ: РЕЗУЛЬТАТЫ КОЛИЧЕСТВЕННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Социально-демографические характеристики российских городских элит. Строго говоря, нерепрезентативный характер выборки позволяет описать лишь основные социально-демографические параметры выборочной совокупности, то есть тех людей, которые были рекрутированы в выборку и опрошены в ходе исследования. Итак, в рамках количественного исследования были опрошены представители трех статусных групп примерно в равных пропорциях: муниципальные работники, представители бизнеса и некоммерческого сектора (Диаграмма 1, Таблица 1).

Диаграмма 1. Таблица 9. Статусные характеристики выборочной совокупности.

Таблица 9. Статусные характеристики выборочной совокупности, в %

	%
1. Ваш статус?
муниципальные работники	37
в том числе:
глава муниципального образования / глава администрации города	1
депутат представительного органа местного самоуправления	11
заместитель главы администрации города/ глава администрации района	2
руководитель структурного подразделения городской администрации/ заместитель главы районной администрации	9
руководитель/заместитель руководителя муниципального учреждения	6
руководитель/заместитель руководителя муниципального предприятия	0,5
другие муниципальные работники	8
представитель среднего/малого бизнеса	31
представитель некоммерческого сектора	32
в том числе:
представитель некоммерческого сектора	20
представитель средств массовой информации	7
ученый/преподаватель	4

При этом статусный состав опрошенных значительно различается не только в регионах, но и в типах городов (Таблица 2).

Так, в Приморье представители некоммерческого сектора составили меньше пятой части всех опрошенных, а представители среднего и малого бизнеса – почти половину. В малых города доля представителей НКО – 13%, в городах численностью до 250 тыс. человек («средние») более половины опрошенных экспертов - муниципальные работники.

Таблица 10. Статусные характеристики выборочной совокупности

в различных регионах и городах разного типа, в %

	всего	регион	тип города
Удмуртия	Ростовская обл.	Иркутская обл.	Приморский край	Ярославская обл.	Ленинградская обл.	Челябинская обл.	малый город	средний город	крупный город	милионник
муниципальные работники	37	42	40	30	36	34	30	40	42	52	28	26
представитель среднего/малого бизнеса	31	26	26	32	45	30	35	29	45	20	33	39
представитель некоммерческого сектора	32	32	35	38	18	36	34	31	13	28	39	35

Соотношение мужчин и женщин в выборке составляет примерно 2:1, медианное значение возраста – около 40 лет. Надо сказать, что половозрастные характеристики существенно различаются как в регионах, так и в типах городах проживания респондентов. Несмотря на безусловное наличие зависимости мнения (суждения, мотивации) от демографических показателей, в данном отчете мы эти зависимости рассматривать не будем; отметим лишь, что в целом они повторяют зависимости, фиксируемые в ходе опросов общественного мнения (например, большая лояльность к партии «Единая Россия» женщин, чем мужчин, и значительная поддержка КПРФ гражданами старше 60 лет).

Таблица 11. Половозрастные характеристики выборочной совокупности, в %

	%
2. Ваш пол?
мужской	65
женский	35
4. Ваш возраст?
30 лет или моложе	18
лет	30
лет	26
лет	20
61 год или старше	6

Представителей городских элит отличает высокий уровень образования – только 1% опрошенных не имеют высшего образования, еще 7% имеют неполное высшее образование. Степень кандидата наук имеют 13% экспертов, доктора наук – 1%.