Тема проекта (гранта): «Городские элиты России и задачи инновационной модернизации страны» (стр. 4 )

В объёме полномочий и, соответственно, в объёме доходных источников и ресурсов городской округ значительно превосходит городское поселение. При этом наделение статусом городского поселения фактически вводит в город в значительную зависимость от муниципального района, в состав которого поселение входит.

Таким образом, наделение городов тем или иным статусом как муниципального образования превратилось в момент политического и стратегического выбора региональной элиты, не всегда совпадающим с собственными интересами города. Так, например, в Иркутской области город Ангарск с населением 247 тыс. человек был наделен статусом городского поселения и включён в состав муниципального района.

Кроме того, существует и объективная проблема малых городов, так как отсутствуют критерии, позволяющие однозначно аргументировать наделение их тем или иным статусом. При этом, с одной стороны, наделение малого города (районного центра) статусом городского округа приводит на практике к возникновению конфликтных ситуаций по линии «район – город», а с другой стороны наделение малого города статусом городского поселения значительно снижает его ресурсные возможности и ведёт к деградации.

В рамках настоящего исследования из 21 города - 4 были наделены статусом городского поселения:

- Кировск (Ленинградская область);

- Тутаев (Ярославская область);

- Ангарск (Иркутская область);

- Шелехов (Иркутская область).

Таблица городов, наделённых статусом городских поселений

Таблица 6

Субъекты РФ	Ленинградская область	Ярославская область	Иркутская область
Показатели/Города	Кировск	Тутаев	Шелехов	Ангарск
Население на 01.01.2009 (тыс. чел.)	22,8	41,6	68,1	247
Вид муниципального образования	городское поселение	городское поселение	городское поселение	городское поселение
Отношении городской элиты к наделению статусом городского поселения	нейтральное	скорее негативное	резко негативное	резко негативное
Вид муниципального образования до наделения статусом городского поселения в соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001	город	объединённое муниципальное образование города и района	город	город
Доходы местного бюджета в 2008 году (млрд. руб.)	0,08	0,2	0,7	1,6
Собственные доходы бюджета в 2008 году (%)	40	38	43	67
Порядок избрания и статус Главы муниципального образования	Глава избирается из состава совета депутатов и возглавляет представительный орган	Глава избирается всенародно и возглавляет администрацию	Глава избирается всенародно и возглавляет администрацию	Глава избирается всенародно и возглавляет администрацию
Наличие стратегии развития	-	-	-	-

Как видно из приведённой таблицы, по численности населения только г. Кировск можно условно признать малым городом и согласиться с правомерностью наделения его статусом городского поселения. Города Тутаев и Шелехов представляют собой средние города и скорее соответствуют статусу «городской округ». Город Ангарск по всем параметрам соответствует статусу «городской округ» и имеет однозначно заниженный муниципальный статус.

Следует отметить, что практически все вышеуказанные городские поселения (за исключением г. Тутаев) до реформы были полноценными субъектами местного самоуправления со статусами городов и наделение их более низким статусом привело к следующим негативным последствием.

Во-первых, очень низкой оказалась доходная база местного бюджета, которая, например, в г. Кировск составляет всего 80 млн. руб. Для сравнения в городском округе Большой Камень (Приморский край), приблизительно равном по численности - г. Кировску, доходы местного бюджета в 2008 году составили 800 млн. руб.

Во-вторых, объективно сформировался высокий уровень зависимости от межбюджетных трансфертов – в Кировске, Тутаеве и Шелехове собственные доходы бюджета составляют только около 40 %. Таким образом, на две трети местный бюджет зависит от финансовой помощи, что создаёт условия для использования «финансовой удавки» при принятии основополагающих решений, что, в свою очередь, снижает уровень самостоятельной активности муниципальной элиты, её качественного состава и возможности инновационных разработок.

Так, в г. Кировск первые лица муниципалитета, которые с формальных должностных позиций являются элитой - в реальности, по мнению участников исследования, элитой не являются, так как выполняют сугубо технические исполнительские функции. В ходе исследования респонденты прямо заявили:

«Я могу сказать о том, что данная структура приводит к тому, что мы не видим наверху, скажем так, на уровне глав администраций, глав муниципальных образований сильных лидеров. У нас как нет сильно плохих, так и нет сильно хороших, этих людей, как правило, выбирают из условных середняков». (участник фокус-группы г. Кировск ).

В этих условиях бизнес-элиты не видят . Гражданский сектор пока в стране вообще малоактивен и слабо выражен.

Таким образом, в целом управленческая элита в городском поселении теряет свою самоидентификацию и не способна произвести сколько-нибудь значимый продукт инновационного характера. При этом, если в малом городе статус городского поселения воспринимается пусть как неприятная, но нормальная ситуация, то уже на уровне средних городов ситуация носит обратный характер.

Самоидентификация городской элиты средних городов приводит к резкому неприятию статуса городского поселения, осознания ущемления собственных интересов и возможностей участвовать в распределении ресурсов.

«Знаете, видимо, мешает то, что у города Шелехова статус городского поселения. То есть не городского округа, а городского поселения. В соответствии с этим полномочия наши достаточно урезаны. Во многих сферах. Из нашего ведения и управления выпадает здравоохранение, образование, ну и многие аспекты. То есть за город Шелехов отвечает глава города Шелехов, но территорией и землей распоряжается районная администрация.(участник фокус-группы, г. Шелехов)

Как следствие, подобный «элитный фон» приводит к серьёзным конфликтам с районной властью и попыткам передела. Причём, чем более ресурсным является город, тем более выражены данные процессы. Если в менее ресурсном г. Тутаев конфликт вылился в довольно острое противостояние элиты города и района (в сфере жилищно-коммунального хозяйства), то в Шелехове городскими элитами была предпринята попытка преобразования с созданием на территории г. Шелехова и Шелеховского района единого муниципального образования со статусом городского округа. 11 марта 2007 состоялось голосование. Число проголосовавших «за» объединение муниципальных образований Шелеховского района в единое муниципальное образование, имеющее статус городского округа, по городу Шелехову составило 88,24%. В других поселениях района доля согласных на объединение составила от 80 до 97%. Однако законопроект "О статусе и границах Шелеховского муниципального образования" в июне 2007 года был отклонен на сессии Законодательного собрания Иркутской области.

Аналогичная ситуация сложилась и в г. Ангарск, численность населения которого составляет 94% жителей района. В 2005 году в городе проходили многочисленные выступления за присвоение Ангарскому муниципальному образованию статуса городского округа, а в апреле 2006 года население Ангарска проголосовало на референдуме за объединение с посёлками Мегет и Савватеевка в единое муниципальное образование. Село Одинск отказалось принять участие в референдуме, перенеся его на весну 2007 года. Весной 2007 года депутаты села Одинск опять отказались назначить референдум, лишив жителей возможности определить судьбу Ангарска. В результате этого решение о преобразовании муниципального образования принято так и не было.

Таким образом, городская элита средних и крупных городов, наделённых статусом городских поселений, оказывается сконцентрирована на борьбе с муниципальными властями районного уровня за право участвовать в распределении ресурсов в силу чего её потенциал инновационного источника практически не реализуется.

Структура муниципальных органов в городах и отношение к ней городских элит. В большинстве городов полевых исследований (14 городов) применяется схема всенародного избрания главы муниципального образования, который исполняет полномочия руководителя местной администрации.

Данные экспертных опросов показывают, что большинство референтых лиц считают такую систему наиболее приемлемой для организации управления городом. Исключение составляет экспертное сообщество г. Владивосток. Их позиция, вероятно, связана с чередой громких скандальных процессов связанных с персоналиями городского руководства (например – В. Черепков и В. Николаев).

В целом в глазах элитных групп всенародное избрание главы повышает уровень его легитимности. Указанная легитимность в совокупности с наличием единого центра принятия управленческих решений обеспечивает положительные предпосылки для реализации городскими элитами инновационных муниципальных программ и стратегий (в случае их наличия).

«Вы знаете, когда мэр избирается всенародно, он представляет интересы наибольшей части населения города. И в этом случае, он действительно обличен доверием жителей города, если он будет назначен то жители вполне могут выразить недоверие и говорить, вот приехал сюда тот-то или вот его назначили за какие-то там личные свои заслуги. И он может при этом не пользоваться доверием, а, следовательно, не пользоваться авторитетом. И поэтому решения, которые будут приниматься вот таким вот назначенным главой города, они будут просто невыполнимы». (представитель муниципальной власти, Ростовская область)

Таблица 7

Субъекты РФ

Ростовская область

Ярославкая область

Челябинская область

Иркутская область

Приморский край

Города /

Показатели

Ростов

Новочеркасск

Азов

Ярославль

Рыбинск

Тутаев

Челябинск

Копейск

Иркутск

Шелехов

Ангарск

Владивосток

Уссурийск

Большой камень

Предпочтения референтных лиц по избранию главы на прямых выборах

В практической плоскости при такой системе управления, как муниципальные, так и бизнес-элиты достаточно чётко кристализуются и выстраиваются в особую иерархию.

Участие в том или ином виде бизнес-элит в муниципальных выборах является критерием их заинтересованности в развитии города, а результаты муниципальных выборов создают баланс сил на поле «представительной» и «исполнительной» ветвей городской власти.

Победа на выборах главы города выделяет доминирующую группу бизнес-элиты, которая внесла наиболее весомый вклад в достигнутый результат. Однако эта доминирующая роль не является всеобъемлющей. Даже в рамках исполнительного органа, где формирование муниципальной элиты оказывается в зависимости от позиции доминирующей бизнес-элиты, существуют иные силы , действующей региональной власти, иных групп бизнес-элит, которые ограничивают монополию влияния на принятие управленческих решений.

Кроме того, в рамках выборов в представительный орган , муниципальной номенклатуры, некоммерческого сектора, которые также являются ограничителями доминирующей группы бизнес-элиты.

Таким образом, возникает система сдержек и противовесов, определённый баланс сил, соблюдение которого является наиболее благоприятной предпосылкой для эффективного управления с элементами конструктивной критики и взаимного контроля.

Однако данная система не является единственно возможной и в ряде городов используется принципиально иной подход к статусу главы города. В частности, в шести городах, где проводились полевые исследования применяется система избрания главы из состава депутатов и исполнения им полномочий председателя представительного органа, а руководство администрацией возлагается на нанятого по контракту на конкурсной основе главу администрации (Сосновый Бор, Кировск – Ленинградская область, Ижевск, Глазов, Сарапул – Республика Удмуртия, Миасс – Челябинская область).

Таблица городов, где глава избирается из числа депутатов представительного органа

Таблица 8

Субъекты РФ	Ленинградская область	Республика Удмуртия	Челябинская область
Показатели/Город	Сосновый Бор	Кировск	Ижевск	Глазов	Сарапул	Миасс
Население на 01.01.2009 (тыс. чел.)	66,7	22,8	611	97	99,1	179
Вид муниципального образования	городской округ	городское поселение	городской округ	городской округ	городской округ	городской округ
Доходы местного бюджета в 2008 году (млрд. руб.)	1,1	0,08	7,7	1,3	1,2	1,9
Собственные доходы бюджета в 2008 году (%)	64	40	64	44	32	26
Количество депутатов	20	15	42	27	27	25
Система выборов депутатов	мажори- тарная	мажори- тарная	мажори- тарная	мажори- тарная	мажори- тарная	мажори- тарная
Избрание главы	Из числа депутатов	Из числа депутатов	Из числа депутатов	Из числа депутатов	Из числа депутатов	Из числа депутатов
Наличие двух центров управления	да/нет	нет	да	нет	нет	нет
Центр управления - глава	-/+	-	+	+	+	-
Центр управления - глава администрации	+/-	+	+	-	-	+
Предпочтения референтных лиц в отношении порядка избрания главы
- избрание на прямых выборах населением (%)	57	57	56	63	51	90

Как видно из представленной таблицы (по результатам проведенного стандартизированного количественного опроса), более половины опрошенных представителей городских элит полагают, что оптимальным порядком замещения должности Главы города является все-таки его избрание на прямых выборах населением. В тоже время, уровень данного предпочтения ниже, чем в городах использующих систему прямого избрания главы.