Тема проекта (гранта): «Городские элиты России и задачи инновационной модернизации страны» (стр. 3 )

Так, в Ангарске на волне разочарований и в «директорате», и в «демократах» избиратели потребовали обновления властной верхушки. Мэром Ангарского муниципального образования в 1998 году избирается Виктор Викторович Новокшенов, сын первого легендарного директора Ангарского электролизно-химического комбината (АЭХК). Однако период нахождения в должности мэра Ангарска характеризовался определенной дестабилизацией системы городского управления, конфликтами мэра с городской думой, расколом элит.

Похожая ситуация имела место и г. Азов Ростовской области. После первого электоральном цикла властные полномочия остались у действующего мэра Азова . Но на выборах, состоявшихся 24 декабря 2000 года, Виталий Певнев с трудом переизбрался на пост главы администрации Азова. Он одолел своего ближайшего соперника, замначальника местного ГИБДД Евгения Павловича Лесняка, поддержанного коммунистами, с перевесом всего в 14 голосов. Однако через 10 дней после инаугурации мэр города неожиданно подал прошение об отставке, и в тот же день городская дума его отставку приняла. Виталий Певнев заявил, что удручен итогами голосования и не может руководить городом, который не выразил ему полной поддержки. Мэром г. Азова стал Евгений Лесняк, который не имел поддержки у представителей региональной и городской элиты – прежде всего депутатов и чиновников.

Есть и обратные примеры, когда к власти, после некоторого перерыва, возвращались «перестроечные» кадры. В этом смысле интересна история смены первых лиц во второй половине 90-х годов г. Миасс Челябинской области.

В 1995 году главой администрации Миасса становится (1950 г. р.), чья трудовая биография преимущественно связана с НПО "Электромеханика", где он прошёл путь от инженера и старшего научного сотрудника до руководителя научно-производственного комплекса, затем - заместитель директора по научной работе научно-производственного предприятия «Ресурс».

Затем в декабре 1996 года главой администрации Миасса избирается Михаил Юрьевич Жмаев (1956 г. р.). в сентябре 1988 года был утвержден председателем партийной комиссии при парткоме Уральского автозавода и проработал в этой должности до избрания заместителем председателя Миасского городского Совета народных депутатов в 1990 году. С 1991 года был избран председателем городского Совета и проработал в этой должности до ликвидации Советов в 1994 году. С января 1995 года работал юристом в частном предприятии "Юрбик" г. Миасса, с июля 1995 года в ООО "Энергомаш".

в свою очередь сменил Владимир Стиллианович Григориади: «исполкомовский» работник уже бывший главой администрации Миасса в 1991 – 1993 годах.

Анализ карьерных биографий руководителей городов показывает, что во второй половине 90-х годов «исполкомовские» выдвиженцы эпохи поздней перестройки продолжали оставаться ключевой когортой в системе городской власти.

Результаты исследования позволяют выдвинуть гипотезу о том, что доминирование в 90-е годы представителей позднесоветской городской элиты обусловлено не только наличием опыта управления сложным городским хозяйством, но и их умением консолидировать разновекторные элитные группы.

В тоже время в конце 90-х усиливается давление на «старую» городскую элиту новых акторов, опирающихся на относительно независимые от местной власти бизнес-группы и нередко использующие для захвата власти популисткую риторику. Необходимо отметить в качестве определенной тенденции, что пришедшие на данной волне политики зачастую не справлялись с задачами городского управления и в течении, как правило, одного электорального цикла теряли общественное доверие, а в итоге и власть.

2000 – 2009: Период стабилизации политической системы

Период с 2000 года до начала глобального финансово-экономического кризиса 2008 года характеризуется стабилизацией политической системы страны, преодолением центробежных тенденций, экономическим ростом, связанным с благоприятной ценовой конъюнктурой на энергоносители, постепенным повышением уровня жизни населения. В этот период происходит формирование «вертикали власти», доминирующей партией становится «Единая Россия», в годах происходит возврат (с некоторыми процедурными изменениями) к существовавшей в первой половине 90-х годов системе назначения высших должностных лиц субъектов РФ. Возможность введения системы назначений руководителей городов – региональных центров публично обсуждается, однако на практике данные инициативы реализованы не были.

Федеральный закон от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подтверждает независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. В тоже время, указанный закон детально регламентирует процедуры формирования органов местного самоуправления, в том числе порядок избрания главы города.

В Таблице 5 приведена информация о персональном составе глав 7 региональных центров, включенных в настоящее исследование.

Таблица 5

Наименование города	ФИО главы города в конце 2000 года	ФИО главы города в 2005 году	ФИО главы города в 2009 году
Ярославль	Волончу́нас Виктор Владимирович	Волончу́нас Виктор Владимирович	Волончу́нас Виктор Владимирович
Ростов-на-Дону
Иркутск
Ижевск
Челябинск		Юре́вич Михаил Валерьевич	Юре́вич Михаил Валерьевич
Санкт-Петербург
Владивосток	Юрий Михайлович Копылов	Владимир Викторович Николаев	Игорь Сергеевич Пушкарёв

Как видно их данных приведенных в Таблице 5 в целом менее половины глав городов конца 90-х годов сумели адаптироваться и сохранить свои позиции в 2000-е годы. Это главы Ярославля (Волончу́нас Виктор Владимирович), Ростова-на-Дону (), Иркутска ().

В четырех городах из семи с 2000 по 2009 годы произошла ротация руководителей городов.

В октябре 2003 года в Санкт-Петербурге мэром города избрана политик федерального уровня Валентина Ивановна Матвиенко (1949 г. р.).

В Ижевске Салтыкова Анатолия Иванович, делегированного Госсоветом Республики сенатором в Совет Федерации РФ, сменил Виктор Васильевич Балакин (1947 г. р.), чья трудовая биография была тесно с органами власти (в 1991 г. избран председателем Городского совета народных депутатов, в 1994 году назначен Вице-мэром Ижевска, В 1997 г. Указом Президента РФ назначен Полномочным представителем Президента России в Удмуртии).

В Челябинске на смену Вячеславу Михайловичу Тарасову - игроку из административной «обоймы», имеющему опыт работы еще в горисполкоме, приходит молодой, успешный предприниматель Михаил Валерьевич Юревич (1969 года рождения, председатель советов директоров аграрно-промышленного холдинга АО «Макфа»).

Во Владивостоке сначала мэром избирают молодого предпринимателя Владимира Викторовича Николаева (1973 г. р.), работал директором по общим вопросам , членом Совета директоров Управление промысловой Разведки и Научно-Исследовательского Флота» (ТУРНИФ). Затем в 2008 году мэром Владивостока становится Игорь Сергеевич Пушкарева (1974 г. р.), сенатора от Законодательного собрания Приморского края в Совете Федерации РФ, имевшего опыт предпринимательской деятельности: был руководителем нескольких крупных компаний ( судоремонтный завод», , комбинат асбестоцементных изделий»).

Таким образом, можно констатировать, что в 2000-е годы на фоне в целом стабильной кадровой ситуации в руководстве региональных центров наметилась тенденция инкорпорирования представителей предпринимательского сообщества, представляющих новое поколение 30-35 летних управленцев, сформировавшихся полностью в постсоветское время.

Во многом, аналогичная тенденция все более активного замещения позднесоветской когорты административно-хозяйственной городской элиты представителями бизнеса и «производственниками» также прослеживается в малых и средних городах.

Например:

Глазове

Сарапуле

генеральный директор

Миассе

взятки

производству запасных

Виктор Георгиевич Ардабьевский

Ангарске

Иркутская область

В отдельных случаях на городской уровень переходят представители региональных органов государственной власти.

Так, в Ижевске на должность сначала вице-мэра, а затем «сити-менеджера» (после изменения схемы управления городом) региональной властью был фактически делегирован (1960 г. р.). с 1997 по 1999 работал начальником Управления информационно-аналитического обеспечения, заместителем Руководителя Аппарата Госсовета Республики, затем руководил Секретариатом Председателя Госсовета Удмуртской Республики. С 1999 по 2001 год являлся генеральным директор ГТРК Удмуртия.

Мэром г. Азов Ростовской области в апреле 2005 года при поддержке Чуба избран (1959 г. р.), который до избрания мэром работал начальником главного контрольного управления администрации Ростовской области.

В начале 2000-х годов на волне определенных общественных настроений, желающих наведения порядка и стабилизации ситуации в стране после десятилетия «размывания» государственных институтов, главами некоторых городов избираются представители силовых структур.

Иллюстрирует данную тенденцию избрание в декабре 2000 года мэром Новочеркасска Ростовской области Анатолия Панфиловича Волкова. С 1991г. - начальник Новочеркасского высшего военного командного училища связи. В 1993г. ему присваивается воинское звание генерал-майор. В 1997г. защищает диссертацию на соискание научной степени кандидата военных наук. Одновременно с руководством учебным заведением генерал-майор командовал военным гарнизоном г. Новочеркасска.

В двух регионах, включенных в исследование, в процессе реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникло противостояние городских и районных элит, связанных с вопросом наделения городов – центров районов статусом городских округов.

Примером, подобного противостояния является Ангарск в Иркутской области.

Ангарск - один из трёх городов-двухсоттысячников России (наряду с Балаково и Нижнекамском), которым в ходе введения в действия Федерального закона от 01.01.2001 г. был предоставлен статус городского поселения, а не городского округа. Ангарское муниципальное образование (название сохранилось) приобрело статус муниципального района, состоящего из 2-х городских (включая Ангарское) и 2-х сельских поселений. При этом более 94% жителей района (262,8 тыс. человек) проживают в Ангарском городском поселении, что вызывает дублирование функций муниципального района и городского поселения.

В настоящее время структура элитных групп Ангарска носит биполярный характер. Основные игроки группируются вокруг двух центров силы:

группа «генералов» - руководителей градообразующих предприятий; «команда Канухина» - другая ключевая элитная группа в Ангарске, сформировавшаяся усилиями бывшего мэра города.

В настоящее время Ангарское муниципальное образования (район) возглавляет мэр (1964 г. р.). Ранее работал заместителем генерального директора , заместителем мэра Ангарского муниципального образования. Входит в «команду Канухина».

Глава Ангарского городского поселения – Леонид Георгиевич Михайлов (1954 г. р.)– считается ставленником «генералов». Трудовая биография связана с Ангарской нефтехимической компанией (АНХК), где он занимал различные рабочие и инженерно-технические должности. С августа 2006 года по декабрь 2007 года - заместитель генерального директора по управлению персоналом.

Рыбинску, в отличии от Ангарска, удалось добиться статуса городского округа. На референдуме в сентябре 2005 году было принято решение о разделении Рыбинского муниципального округа на городской округ «город Рыбинск» и Рыбинский муниципальный район.

Евгений Николаевич Сдвижков (1954 г. р.), с 2004 года занимавший должность главы Рыбинского муниципального округа, после референдума о разделении округа на город и район в январе 2006 года был избран главой города. Однако в 2007 году он был временно отстранён от занимаемой должности на период следствия, 26 июня 2009 года осуждён на 7,5 лет лишения свободы в колонии строгого режима, по части 4 статьи 290 УК РФ (получение взятки должностным лицом с вымогательством взятки или в крупном размере).

В настоящее время исполняющим обязанности главы администрации Рыбинская является Владимир Юрьевич Хмелёв, ранее работавший в мэрии Ярославля, был первым заместителем главы Кировского района, затем возглавлял Заволжский район. В Рыбинск был фактически делегирован региональной властью.

Главой администрации Рыбинского муниципального района в настоящее время является (1951 г. р.), ранее занимавший должность заместителя генерального директора Рыбинского комбината хлебопродуктов.

Интересным примером борьбы за контроль над городом относительно молодых управленцев, сформировавшихся в постсоветское время, является г. Тутаев Ярославской области.

В 2005 году жители города избрали мэром городского поселения Николая Васильевича Васильева (1972 г. р.), в разное время работавшего заместителем главного бухгалтера Тутаевского отделения Сбербанка, старшим консультантом-ревизором в аудиторской фирме, заместителем директора по экономике МУ "Управление единого заказчика", директором МУП "РКЦ ЖКУ. Однако в 2009 году покинул пост главы города.

Глава Тутаевского муниципального района Ян Юрьевич Андреев (1965 г. р.), ранее долгое время занимался предпринимательской деятельностью. В марте 2008 года избран Главой Тутаевского муниципального района во 2-й раз.

В последние годы взаимоотношения властей Тутаева и Тутаевского района вошли в состояние конфликта. Администрация района практически полностью стала контролировать муниципальное хозяйство г. Тутаева. Апогеем конфликта стала ситуация произошедшая в феврале 2009 года: когда жители одного из микрорайонов Тутаева получили две разных квитанции на оплату коммунальных услуг. Спустя некоторое время конфликт был разрешен. Но по его итогам губернатор Ярославской области публично «предложил» как , так и покинуть занимаемые ими должности. последовал «предложению» губернатора, а - проигнорировал.

Можно констатировать, что в 2000-х годах наметилось определенное обновление кадрового состава мэров, однако оно пока выражено довольно слабо, соседствует с консервацией во многих городах элит, пришедших к рычагам управления еще в конце 80-х – начале 90-х годов прошлого века.

В городах, к руководству которыми в гг. пришли грамотные «исполкомовские» руководители, отмечается тенденция к сохранению ими позиций на протяжении длительных периодов, вплоть до настоящего времени. Следует отметить, что к этой когорте принадлежат большинство мэров, которые воспринимаются как лидеры муниципального сообщества России (, , ). Однако, участники фокус-групп и опрошенные эксперты отмечают за ними постепенное снижение качества управления, стремление к монополизации властных и экономических ресурсов, усиление закрытости городских элит, Как представляется, речь идет не столько о претензиях к конкретным руководителям, сколько о системном явлении, вызванном «старением» городских элит «перестроечного» призыва. Этими же причинами обуславливается, в значительной части, и постепенная ротация мэров данной когорты в результате выборных процедур.

Однако постепенный уход со сцены «ветеранов» муниципальной городской политики демонстрирует очевидный дефицит кадрового резерва, который пока недостаточно компенсируется ни выходцами их бизнес-элиты, ни ростом собственно муниципальных кадров. Практика показывает, что приход в мэры новых людей их бизнеса и политики далеко не всегда оказывается удачным. Тем не менее, наиболее яркие примеры появления новых эффективных мэров демонстрируют управленцы, проявившие себя в руководстве бизнес-компаниями или на более высоком властном уровне. В ряде случаев, проявив стремление и способность к консолидации (но не монополизации) элитных групп, командной (но не сугубо клановой) работе они демонстрируют успешные муниципальные практики (М. Юревич – в Челябинске, С. Бездольный – в Азове, Е. Канухин – в Ангарске).

Тем не менее, прецеденты появления успешных новых управленческих элит на городском уровне характерны преимущественно для городских округов (муниципальных образований с единой муниципальной властью). Внедрение двухуровневой системы местного самоуправления в результате муниципальной реформы гг. для городов, охваченных исследованиям, означало резкое повышение конфликтности в элитах городских поселений, снижение их способностей к осмысленной работе по развитию муниципального образования.

По итогам проведенного в рамках настоящего исследования изучение истории становления постсоветских городских элит можно сделать ряд выводов и обобщений:

В начале 90-х годов к руководству большей части городов, включенных в исследование, пришли сравнительно молодые управленцы «перестроечного призыва», обладающие, однако, определенным опытом работы в системе советских исполнительных органов либо в аппаратах партийных комитетов среднего звена. Представителям демократического движения, не связанным с позднесоветской номенклатурой, удалось занять достаточно прочные позиции в городских советах народных депутатов. Однако их инфильтрация в систему исполнительных органов была минимальной. «Народные герои», пришедшие на демократической волне к власти в отдельных городах, достаточно быстро входят в конфликт с действующими элитами и в итоге «выдавливаются» из системы. Мэры городов рассматривались новой федеральной демократической властью в качестве союзников по борьбе с более консервативными региональными элитами. Не случайно, что при переходе к системе назначения глав администраций субъектов РФ в конце 1991 года целый ряд руководителей городов стали губернаторами. Когорта «исполкомовских» руководителей конца перестройки сумела адаптироваться к резко изменившимся социально-экономическим условиям, консолидировать новые элитные группы и в течение первого постсоветского десятилетия в целом прочно удерживаться на занятых властных позициях, в том числе, добиться доверия населения в первых электоральных циклах. Это не означает, что в стране сформировалась особая «закрытая каста» городских управленцев – выходцев из «позднесоветской» номенклатуры: весь период они испытывали давление со стороны новых субъектов городской политики, в первую очередь, связанных с относительно независимыми от местной власти бизнес-группами, которое особенно усилилось, начиная с конца 90-х годов. Последний период новейшей российской истории (с 2000 года по настоящее время) характеризовался процессом постепенного «вымывания» позднесоветской когорты руководителей городов, доминировавшей в предшествующее десятилетие. Данный процесс объясняется несколькими ключевыми факторами. Первый – возрастной: если на рубеже 1990/1991 годов представителям данной когорты было в среднем по 40 лет, то в настоящее время – 60. Второй фактор связан с выстраиванием в стране вертикали власти и усилившимся вмешательством в кадровую политику на муниципальном уровне региональных властей. Третий фактор – элитные группы, относящиеся к сфере бизнеса, достаточно окрепли и, нередко, стали претендовать на контроль над властными позициями в системе муниципальной власти.

III. ГОРОД КАК СРЕДА ФОРМИРОВАНИЯ И ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКИХ ГОРОДСКИХ ЭЛИТ

Понятие города как самостоятельной институциональной реальности несёт в себе множественность акцентов. В обыденном сознании город мыслится как обособленная крупная территория с высоким уровнем концентрации населения.

На Руси в древности городом обозначали поселение, укрепленное оградой или валом. То есть лингвистически в русском языке слово «город» акцентируется на защитной функции – от слова «огораживать» и как следствие – административной функции, так как защита в большинстве её проявлений является функцией и обоснованием власти.

В западно-европейской традиции город (франц. cite, англ. city, от лат. civitas), является некоторым цивилизованным стандартом, то есть нормой, определяющей принадлежность того или иного образа жизни к цивилизованному миру. Закрепление такой «цивилизации» имело своё формальное выражение в виде юридического статуса, обуславливающего набор льгот и особых повинностей в условиях феодального владения. Эти льготы, в первую очередь, были нужны предпринимателям, деятельность которых требовала свободных площадок, свободных ресурсов и соответствующего этим ресурсам базового процесса какой-либо деятельности (Жак ле Гофф, «Цивилизация средневекового запада»).

В советский период отечественной истории город представлялся как «крупный населённый пункт, жители которого заняты главным образом в промышленности и торговле, а также в сферах обслуживания, управления, науки, культуры» (Большая Советская энциклопедия, http://slovari. /dict/bse/).

Таким образом, город рассматривался как производственное государственное поселение, основной функцией которого было поддержание условий жизни рабочей силы. Условия фиксировались в нормативах, выработанных на основании представлений о рациональной жизнедеятельности. Нормировалась жилая площадь, пешеходная и транспортная доступность, потребление воды, газа, электроэнергии, а также системы торгового, медицинского, культурного, социального, бытового обслуживания. В целом выстраивалась многоступенчатая иерархизированная система нормативов, регулирующих жизнедеятельность городского населения через нормы коммунальных систем.

Такая концепция города составляла базовую идеологию советских проектировщиков городских систем обеспечения. Результатом ее реализации стало зацикливание городской инфраструктуры, в том числе, социального характера на крупные предприятия (ведомственные жилые кварталы, детские сады, учреждения досуга и т. п.). В этом контексте становится понятной тенденция к монопрофильности городов, как наиболее благоприятному условию использования коммунальной хозяйственной инфраструктуры за счёт монополизации её владельца. Отсюда и способность подобных городов при производстве расти за счёт притока населения из окружающих районов, не приращивая собственно городских функций, а только увеличивая производственные и жилые площади.

В настоящее время речь идёт об ином — кардинальном изменении понимания сущности города как многофункционального и многофакторного образования, дополнительно усложненного наличием самостоятельным муниципальным управлением. Изменилась ситуация в основных производствах, которые не только не имеют теперь монополии на социальную жизнь, но и всячески стремятся избавиться от социального обременения. Таким образом, сегодня обессмысливается производственно-ориентированное понимание города. Изменилась ситуация в системе коммунального обслуживания городов. Город перестал производить инфраструктуру в сфере коммунального хозяйства, а вслед за этим стала рушиться и вся социальная инфраструктура - образование, здравоохранение, культурно-бытовое обслуживание, торговля.

Изменилась ситуация и в управлении городом. Впервые за многие десятилетия она стала социально-политической не по наличию тех или иных политических платформ у депутатов городских Дум или районных советов, а в силу притязаний органов местного самоуправления на реальное изменение положения дел, на статус властно-политического субъекта, неосторожно «прихватившего» бремя тех забот, которые прежде тянуло основное производство. Тем самым город, с одной - получил возможность самоуправления, а с другой стороны в качестве обременения этой возможности получил в наследство от предприятий «коммунальный гордиев узел», являющийся бичом практически всех городских муниципалитетов.

В качестве перспективы необходимо четко зафиксировать понимание города в указанном выше расширенном смысле и тогда городское развитие должно ориентироваться на запуск процессов нового типа, что обуславливает роль городов как локомотивов развития.

Отсюда выводятся и принципиальные требования к типу организационно управленческой деятельности, осуществляемой относительно «городов». Можно выделить базовые для городского управления процессы, отмечаемые на современном этапе:

1. Формируется своего рода муниципальный управленческий парк проектов стратегий, программ, координационных планов, целевых программ, комплексных программ, комплексных целевых программ, и межгородской социокультурный парк инициатив — предпринимательской, социальной, культурной, — приоритетов, ориентаций, рамок, свободных площадок и форм организации деятельности, парк инноваций.

2. Условием для городского развития становится активность, а потому городское управление, в первую очередь, призвано воздействовать на условия формирования инициатив, основными источниками которых являются представители городских элит.

При этом следует расставить акценты в понятиях «городское развитие» и «развитие городского управления».

В практическом плане городское развитие видится как активация отдельных центральных элементов города, развитием которых и определяется направление развития целого. Деятельность по смене развивающихся элементов составляет программу развития города.

Развитие городского управления представляет собой определение и декларацию приоритетов, организацию пространства взаимоопределения различных субъектов и выработка общих позиций. Основными сферами здесь выступают налоговая политика, земельная политика, жилищная политика, культурная политика, предпринимательская политика, хозяйственная политика, социальная политика.

Таким образом, город, как территория с высоким уровнем развития и особым характером своего социокультурного пространства, формирует условия для создания своей городской элиты с особыми характерными чертами, определёнными стереотипами коммуникации и степенью влияния на процессы развития и процессы управления развитием.

Статус города как муниципального образования и его оценка городскими элитами. Ключевым фактором в отношении городов в процессе реализации Федерального закона от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» стало наделение городов тем или иным муниципальным статусом. Законодатель установил два варианта статуса для городов как муниципальных образований – «городской округ» и «городское поселение».

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При разработке реформы местного самоуправления предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и средние города как населённые пункты с приграничной территорией, относящейся к зоне ближайшего развития города. Статус городского поселения «предназначался» для малых городов, посёлков городского типа, рабочих посёлков.

Однако указанная концепция не была чётко формализована нормами законодательства, право установления статуса было предоставлено субъектам федерации, что привело к значительному искажению на местах в зависимости от политической воли региональной власти и реализации ей собственных установок на практику муниципального управления.