Тема проекта (гранта): «Городские элиты России и задачи инновационной модернизации страны» (стр. 10 )

Механизмы, превращающие конкуренцию внутриэлитных групп (фракций) в нормальное, стабильное состояние, позволяющее регулярно обновлять «команду», ее идеологию и методы управления городом и его хозяйством, в большинстве исследованных городов пока не сложились. Во многом это объясняется слабостью партийных систем на муниципальном уровне, преобладанием неформальных способов принятия решений («сговоров», сделок, договоренностей и т. д.), наличием монополизирующих центров – «партии власти», региональных администраций, крупных экономических акторов при слабой консолидации малого и среднего бизнеса, общественного сектора.

Ранее отмечалось, что городские элиты во многих регионах консолидированы в том смысле, что не имеют внутригрупповых конфликтов, но не в том смысле, что имеют общее представление о своих целях и задачах, своей идеологии.

В полной мере данный вывод относится и к фракциям внутри городских элит. Преобладающая (монополизирующая) группа чаще всего прибегает к известным «брэндам» - партийным, государственным либо экономическим (объединяясь вокруг авторитетного хозяйствующего субъекта). Каждый такой «брэнд» - это, в сущности, своего рода миф, символ, лишенный конкретного содержания. Что касается оппонентов, то они, чаще всего, сосредоточиваются на критике монополизирующей группы и пытаются использовать конкурирующие «брэнды» («Справедливая Россия» или КПРФ против «Единой России» и т. д.). В данном случае «конкуренция» - это все та же борьба за монополизацию.

Указанные методы «конкурентной борьбы» связаны с тем, что общество относительно хорошо реагирует на такую борьбу мифов, не требуя от конкурирующих групп обнародования внятной и продуманной программы действий (и соответствующей идеологии). Возможно, отсюда слабое развитие партийных систем на местах, преобладание федеральных партий.

Стремление внутриэлитных групп к монополизации рычагов влияния означает и их стремление к стабильности, к сохранению полученных ресурсов. Отсюда – устойчивый тренд на «закрытие» достигшей успеха команды, усиленный «фэйс-контроль», создание сложной пропускной системы. При этом, чем сильнее команда, чем она, соответственно, влиятельнее – тем больше она стремится контролировать «кадровый лифт».

Так, участники исследования в Ростовской области отмечали, что консолидация городских элит в регионе имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К первым относятся низкий уровень внутриэлитной конфликтности, наличие механизмов сдержек и противовесов, сбалансированные экономические отношения и т. д. Ко вторым – устойчивую склонность контролируемых регионом городских элит к застою, монополизации политических и экономических ресурсов, низкий уровень плюрализма. Эксперты сообщали, что обновление городских элит в регионе происходит достаточно медленно. Существуют разного рода «цензы» для вхождения в элиту, в том числе возрастные, что тормозит развитие и «омоложение» кадров, препятствует появлению новых идей.

Пример из регионального отчета по Ростовской области:

Большинство экспертов отметили, что существующую элиту характеризуют клановость и кастовость. Вот какие мнения высказывали эксперты по этому поводу:

«Элита зиждется на очень крепких корпоративных связях, обусловленных весьма продолжительным периодом совместной службы, а иногда и родственными связями. То есть это очень закрытая каста, которая пытается сегодня «держаться на плаву». В последнее время, вероятно, в связи с поступлением достаточно четких и продуманных инициатив со стороны федеральных органов государственной власти наблюдается тенденция прихода во властную элиту людей с определенным потенциалом, способных на модернизацию тех или иных направлений деятельности. Однако, их эффективной деятельности мешает сложенный годами и не подвластный переменам бюрократический аппарат, созданные им механизмы защиты и реализации исключительно своих интересов».

Как отмечали эксперты, для повышения эффективности решения задач управления социально-экономическим развитием территорий действия политической элиты должны гармонизироваться контролем снизу, общественностью. Но это на сегодняшний день является больше теорией, нежели практикой. В условиях апатичности и пассивности населения элита «монополизирует» многие сферы, в особенности политическую сферу, не допуская в эту сферу «сторонних» людей.

Жесткая «пропускная система», однако, не всегда означает застоя, полного закрытия элиты. Напротив, речь идет о контроле со стороны касты за тем, откуда приходят «новобранцы» и каким потенциалом они обладают. В российских традициях всегда имела место практика кооптации в состав элиты людей, обладающих высокими профессиональными качествами (что характерно для технократического подхода к управлению, весьма характерного для России со времен «мобилизационно-модернизационных» проектов петровского и последующих времен). Эта же практика имеет место и в случае с городскими элитами в регионах, где сложились эффективные технократические команды.

В целом, механизмами ротации городских элит в исследованных регионах являются:

«номенклатурный»: контролируемое обновление элиты путем последовательной замены «старых» кадров на «новые» с сохранением так называемой преемственности. Характерно для регионов с сильным влиянием региональной власти (элиты);

«демократический»: «мирная» смена команды по итогам выборов (весьма редкое явление);

«контрактный»: достижение внутриэлитных договоренностей и соответствующее конструирование «элитного ядра» (формирование «команды» и ее ротация). Характерно для городов, в которых действует небольшое количество сильных экономических акторов;

«кризисный»: конфликтные, кризисные ситуации и смена команд (части команд) с использованием административных или политических методов (в том числе, выборов).

«субъективный»: подбор команды лидером «под себя»; субъективные кадровые решения (эффективны только в случае неоспоримого авторитета лидера).

Монополизация и застой – безусловно, негативные явления. Для развития территорий необходимо существование развитой политической и экономической конкуренции, нужны подвижные «кадровые лифты».

Общие выводы по первым двум подразделам («дихотомии» №1 и №2).

Необходимо отметить, что консолидация элит имеет как свои плюсы, так и свои минусы. Сплоченность элит становится плюсом, когда она сочетается с высоким уровнем самосознания элиты в качестве таковой и готовностью представлять и защищать интересы своих территорий, включаться в проекты модернизации и развития. Сплоченность элиты становится минусом, когда она монополизирует политические (нередко и экономические) ресурсы территории с целью решения узкокорпоративных задач или задач вышестоящих элитных групп. В этой ситуации монополизация, как правило, сочетается с застоем внутри элиты, ее медленным обновлением (пример – все та же Ростовская область, о чем будет сказано далее).

Для того, что воспрепятствовать консолидации-монополизации-застою элиты необходимы институты, обеспечивающие ее обновление и формирующие условия для существования системной оппозиции.

Очевидно, наибольшую эффективность в этом контексте может иметь избирательная система, а также соответствующая организация работы представительного органа муниципального образования.

Избирательная система должна обеспечивать стабильное большинство в представительном органе муниципального образования и, в то же время, наличие в нем оппозиционных фракций. Представляется целесообразным введение ограничений на занятие депутатского мандата определенное число раз (например, не более 2-х сроков подряд). Важное значение имеет допуск к избирательному процессу, во всяком случае, к контролю прозрачности выборов, общественных организаций, не являющихся партийными отделениями.

Также важно создать условия для допуска на рынок новых предприятий, облегчить открытие гражданами собственного бизнеса. Необходимо обеспечить действие механизма конкуренции на муниципальном уровне, открыть местные рынки.

Умеренная фрагментация городской элиты (но не ее многополярное раздробление) может иметь положительный результат для развития политического плюрализма, однако для этого нужно два условия:

наличие институтов, позволяющих внутриэлитным группам договариваться, вырабатывать компромиссы для пользы населения и территории, и препятствующих конфликтам;

наличие консолидирующих институтов, позволяющих максимально затормозить центробежные тенденции во избежание локальных внутриэлитных «войн»;

наличие у внутриэлитных групп идеологий, связанных с определенным видением развития территории, а не только узкокорпоративных интересов, вокруг которых и разворачивается борьба (под прикрытием каких-либо понятных населению «брэндов»).

К числу вышеуказанных институтов относятся представительные органы муниципальных образований, партийные «площадки», официальные третейские органы, разного рода ассоциации. Важную роль играет независимость прессы.

Для формирования у элитных групп соответствующих идеологий необходимы общегосударственная модернизационная идеология, позволяющая создать ее региональные и местные вариации, а также конкурирующие партийные идеологии, к которым могут присоединяться элитные группы. Важно структурировать идеологическое пространство страны, предложить обществу и элитам различные варианты идеологий, развернуть публичную дискуссию вокруг них. Инструментами данной дискуссии должны стать пресса, элитные клубы, корпоративные мероприятия, публичные слушания и обсуждения, парламентские слушания.

Третья «дихотомия»: автономия или зависимость от региональных/федеральных элит?

Опираясь на ранее рассмотренные результаты исследований, оценим степень автономии/зависимости городских элит в регионах, включенных в выборку. В обобщенном виде картина выглядит следующим образом:

Удмуртская Республика: слабая городская власть при авторитетной региональной власти. Элита (относительно молодая и с незначительным представительством бизнеса) относительно консолидирована, но разделяет представление о том, что местное самоуправление должно «встраиваться» в единую вертикаль власти. Элита явно нуждается в сильном центре (либо не тяготится им), лояльна к действующей власти, позитивно воспринимает все ее действия.

Ростовская область: относительно старая элита с ярко выраженными центростремительными тенденциями: консолидированная, лояльная сильной региональной власти (контролирующей как социально-экономическую, так и общественно-политическую жизнь в регионе; отметим, что это в меньшей степени касается областного центра), лояльная федеральной власти и готовая «встроиться» во властную вертикаль.

Санкт-Петербург: об определяющем влиянии региональной и федеральной власти в городе достаточно говорилось выше.

Ленинградская область: имеют место случаи конфликтов городов и региона, при этом региональная власть стремится к сокращению автономии городских элит.

Челябинская область: – относительно молодая, слабоорганизованная элита. Промышленный потенциал городов приводит к относительной автономии городских элит.

Иркутская область, Приморский край: ранее данные регионы характеризовались как «полюс центробежных тенденций». Здесь слабо признается авторитет вышестоящих элит. При этом последние достаточно активно влияют на жизнь в исследованных городах, что вносит раскол в соответствующие элиты.

Ярославская область: ранее характеризовалась как регион с «пограничными» характеристиками, с относительно слабо консолидированной элитой, сложившейся в 90-х годах, но достаточно влиятельной городской властью.

С точки зрения опрошенных респондентов, региональная власть (в части влияния на города) наиболее сильна в Удмуртской Республике (что не означает успешности ее политики); наименее сильна она в Челябинской области.

Опрошенные оценивают достаточно высоко степень влияния городских администраций на общественно-политическую и социально-экономическую ситуацию в городе (что не следует полностью отождествлять с влиянием городских элит) (таблицы 3 и 4).

Таблица 23. Контроль общественно-политической ситуации в городе, в %

	Всего	регион	тип города
Удмуртия	Ростовская обл.	Иркутская обл.	Приморский край	Ярославская обл.	Ленинградская обл.	Челябинская обл.	малый город	средний город	крупный город	милионник
Кто, по Вашему мнению, в наибольшей степени контролирует общественно-политическую ситуацию в Вашем городе?
городская администрация	48	32	62	30	33	56	69	55	63	65	22	49
региональная власть	25	55	29	16	31	20	12	3	11	11	48	20
бизнес-структуры	6	5	6	14	4	4	4	5	3	6	7	6
другое (вместе; никто)	15	3	2	20	22	18	12	29	18	10	15	20
затрудняюсь ответить	7	5	2	20	10	2	2	8	5	9	7	5

Таблица 24. Степень влияния городской власти на социально-экономическую ситуацию в городе, в %

	всего	регион	тип города
Удмуртия	Ростовская обл.	Иркутская обл.	Приморский край	Ярославская обл.	Ленинградская обл.	Челябинская обл.	малый город	средний город	крупный город	милионник
21. Как Вы считаете, в какой мере городская власть влияет на социально-экономическую ситуацию в городе?
Довольно значительно	57	46	76	44	31	62	86	59	90	66	30	65
не слишком значительно	34	46	20	52	35	36	10	33	5	32	52	27
совсем незначительно	9	7	4	4	35	2	4	8	5	3	17	8
затрудняюсь ответить	0	1	0	0	0	0	0	0	0	0	1	0

Безусловно, существует связь данных показателей с консолидацией элит: влияние представляется «размытым» в регионах со слабо консолидированной элитой (Иркутская область, Приморский край).