Поговорки управления

 просмотров

16

Поговорки управления

Герберт А. Саймон

Важной особенностью поговорок, которая значительно увеличивает их цитируемость, является то, что почти всегда они существуют во взаимно исключающих парах. «Семь раз примерь, один раз отрежь», но «Колебание пагубно».

В зависимости от того, с какой целью используются такие поговорки, они могут быть либо удобными, либо нет. Если речь идет об объяснении поведения, которое имело место или оправдании действия, по поводу которого уже было принято решение, поговорки идеальны. Поскольку всегда можно найти поговорку, доказывающую вашу точку зрения либо прямо противоположную, то они являются хорошим подспорьем в убеждении, политическом споре и вообще любой форме риторики.

Если стремиться использовать поговорки как основу научной теории, то ситуация становится менее приемлемой. Вопрос не в том, что утверждения, выраженные поговорками недостаточны, а в том, что они оказываются чересчур общими. Научная теория должна указывать как на истинные, так и на ложные утверждения. Если бы Ньютон просто объявил миру, что частицы материи либо притягиваются, либо отталкиваются друг от друга, он не прибавил бы ничего существенного к научному знанию. Его вклад заключался в демонстрации того, что притяжение осуществляется, и в формулировке точного закона, регулирующего этот процесс.

Большинство утверждений, составляющих основу современной теории управления, к несчастью, разделяют этот недостаток поговорок. Практически к каждому принципу можно подобрать равно приемлемый и допустимый противоположный принцип. И, несмотря на то, что два принципа пары приведут к совершенно противоположным организационным рекомендациям, в теории нет ничего, что могло бы подсказать, который из них следует применить[i].

Именно доказательство правомерности широкой критики теории управления, а также представление некоторых, может быть не таких конкретных, как хотелось бы, предложений, относительно решения существующей дилеммы и является целью данной работы.

Некоторые общепринятые принципы управления

Среди наиболее известных принципов, встречающихся в литературе по теории управления, можно выделить следующие:

1.  Эффективность управления увеличивается при специализации задач внутри группы.

2.  Эффективность управления возрастает при организации работы членов группы в соответствии с определенной иерархией властных полномочий.

3.  Эффективность управления возрастает с сокращением до минимума объема контроля на любом уровне иерархии.

4.  Эффективность управления возрастает при объединении работающих, для осуществления контроля в соответствии с а) целью, б) процессом, в) клиентурой г) местом работы. (Последний пункт является, по сути, более детальным приложением первого принципа, однако заслуживает отдельного рассмотрения.)

Так как эти принципы выглядят относительно просто и ясно, казалось бы, их применение к конкретным проблемам организации должно быть недвусмысленным, а их ценность может быть легко проверена эмпирически. Однако это не так. Для того, чтобы показать, почему это происходит, мы рассмотрим каждый из выше перечисленных принципов по очереди..

Специализация. Предполагается, что эффективность управления растет по мере возрастания специализации. Но значит ли это, что любое возрастание специализации повысит эффективность? Если это так, какая из последующих альтернатив является правильным применением этого принципа в конкретном случае?

1.  Согласно плану ухода за больными медсестры должны быть прикреплены к районам и, соответственно, выполнять всю работу внутри этих районов, включающую школьные медосмотры, посещение школьников на дому и уход за больными туберкулезом.

2.  Функциональный план ухода за больными подразумевает, что разные медсестры будут выполнять медосмотры в школах, посещать школьников на дому и осуществлять уход за туберкулезником на дому. Представленный метод общего ухода за больными по округам препятствует развитию специализированных навыков в этих трех отличающихся друг от друга программах.

Оба управленческих решения удовлетворяют требованию специализации – первое представляет собой специализацию по месту, второе - специализацию по функциям. Принцип специализации не помогает выбрать одну из этих двух альтернатив.

Представляется, что простота принципа специализации обманчива, эта простота, которая скрывает важные двусмысленности. Дело в том, что «специализация» не является условием эффективности управления, это неизбежный признак работы в группе, независимо от того, насколько она (работа) эффективна или неэффективна. Специализация просто означает, что разные люди делают разные вещи, – а так как физически невозможно, чтобы два человека выполняли одну и ту же работу в одном и том же месте в одно и то же время – двое людей всегда делают разные вещи.

Действительной задачей управления является не «специализировать», а «проводить специализацию, таким образом, и по таким принципам, которые приведут к эффективности управления». Но перефразированный таким образом этот «принцип» управления выводит на поверхность его основную двусмысленность: «Эффективность управления возрастает при специализации задач внутри группы в направлении, которое ведет к наибольшей эффективности».

Дальнейшее обсуждение выбора между конкурентными основами специализации будет продолжено после рассмотрения двух других принципов управления.

Единоначалие. Эффективность управления возрастает при организации сотрудников предприятия в соответствии с четким разделением властных полномочий, нацеленным на сохранение «единоначалие».

Анализ этого «принципа» требует четкого понимания, что же именно подразумевается под термином «власть». Можно сказать, что сотрудник подчиняется власти всегда, когда он в своем поведении руководствуется решением, принятым другим, независимо от его собственного мнения, в отношении правильности этого решения.

С одной стороны, принцип единоначалия не может быть нарушен аналогично принципу специализации, так как физически невозможно для работника подчиняться двум «противоречивыми указаниями» – именно это имеется в виду под противоречащими друг другу указаниями. Возможно, если единоначалие является принципом управления, оно должно утверждать что-то большее, чем эту физическую невозможность. Вероятно, утверждается следующее: нежелательно назначать работника организации на должность, где он будет получать указания от более чем одного начальника. Очевидно, это и есть то значение, которое приписывает Гулик этому принципу, когда он говорит:

«Значение этого принципа в процессе взаимодействия и управления не должно быть утеряно. В построении структуры взаимодействия часто бывает соблазнительно назначить более чем одного начальника для человека, выполняющего работу, которая входит в разные системы отношений. Даже такой великий философ менеджмента как Тэйлор совершал эту ошибку, когда назначал различных мастеров для работы с оборудованием, сырьем, темпами производственного процесса и т. д., каждый из которых по статусу мог отдавать распоряжения отдельному работнику. Строгая приверженность принципу единоначалия может иметь свои крайности, но это, однако, не столь важно по сравнению с обязательным возникновением путаницы, неэффективности и безответственности, которые вызывается нарушением этого принципа.»[ii]

Конечно, принцип единоначалия, интерпретированный таким образом, не может критиковаться за неясность или двусмысленность. Определение власти, данное выше, должно обеспечивать ясную проверку, реализуем ли данный принцип в любом конкретном случае. Настоящий недостаток этого принципа, который должен быть обозначен, в том, что он несовместим с принципом специализации. Одним из наиболее важных направлений осуществления власти в организации является перенесение принципа специализации на сферу принятия решений, чтобы каждое решение принималось на том уровне организации, где это может быть сделано с наибольшей компетентностью. В результате, использование власти позволяет достигнуть более высоких показателей компетентности при принятии решений, чем, если бы каждый оперативный работник сам принимал решения, на которых бы основывалась вся его дальнейшая деятельность. Отдельный пожарник не решает: использовать ли ему двухдюймовый шланг или огнетушитель – это решение уже принято за него его командирами и донесено до него в форме приказа.

Тем не менее, если осуществлять единоначалие в понимании Гулика, то решения индивидуума на любом уровне административной иерархии подвержены влиянию только через один канал власти, и если его решения требуют компетентности более чем в одной области знаний, тогда следует положиться на консультанта и информационные службы, которые должны обеспечить сферы деятельности, выходящие за пределы специализации данной организации.

Например, если бухгалтер в отделе школьного образования подчиняется методисту, и если при этом соблюдается принцип единоначалия, тогда финансовый отдел не может ему отдавать прямые указания, касающиеся технических, бухгалтерских сторон деятельности. Точно так же директор автомобильного парка в департаменте общественных работ будет не в состоянии отдавать прямые распоряжения по техническому обслуживанию автомобиля водителю пожарной машины[iii].

Гулик в утверждении, процитированном выше, четко обозначает трудности, с которыми можно столкнуться, если соблюдается принцип единоначалия. Некоторая безответственность и путаница обязательно возникнут. Но, вероятно, это не слишком уж большая цена за увеличение компетентности при принятии решений. Что необходимо для того, чтобы решить этот вопрос, это принцип управления, который бы давал возможность взвесить относительные преимущества двух вариантов действия. Однако ни принцип единоначалия, ни принцип специализации не помогут окончательно разрешить противоречие. Они просто противоречат друг другу не указывая какой-либо процедуры разрешения данного противоречия.

Если бы это был всего лишь академический спор, то есть было бы общепризнанно и показано, что этот принцип должен быть сохранен в любом случае даже при потере компетентности, тогда можно было бы утверждать, что в случае конфликта между этими двумя принципами преобладать должно единоначалие. Однако вопрос еще далеко не решен, и специалисты имеют на него прямо противоположные точки зрения. Со стороны, поддерживающей принцип единоначалия, могут быть представлены доктрины Гулика и других.[iv] На стороне специализации – теория функционального подчинения Тейлора, идея Макмахона и Милетта о «двойном подчинении», а также практика технического руководства в военных организациях.[v]

Может быть, как утверждает Гулик, концепция Тэйлора и других является «заблуждением». Если это так, то доказательства того, что это заблуждение, никогда не были обобщены или опубликованы, за исключением неточных эвристических аргументов типа процитированных выше. И мы стоим перед выбором между равно выдающимися теоретиками управления, не имея при этом какой-либо основы для совершения этого выбора.

Но свидетельства реальной управленческой практики, казалось бы, указывают на то, что необходимости в специализации отдается приоритет перед необходимостью в единоначалии. В общем-то, не так уж далеко до вывода о том, что единоначалие в понимании Гулика никогда не существовало в управленческой организации. Если линейный менеджер принимает установленный порядок бухгалтерского отдела в отношении процедуры проведения ревизии, можно ли сказать, что в этой сфере он не подотчетен бухгалтерскому отделу? В любой реальной управленческой ситуации власть распределена по зонам, и для поддержания того, чтобы распределение не противоречило принципу единоначалия, требуется совершенно иное от используемого здесь определения власти. Это подчинение линейного менеджера бухгалтерскому отделу в принципе не отличается от рекомендаций Тейлора, что в сфере организации работы рабочий подчиняется одному мастеру, а в сфере работы с техникой - другому мастеру.

Принцип единоначалия, возможно, будет более оправдан, если его свести к следующему утверждению. В случае, если два властных предписания противоречат друг другу, должен существовать отдельный определенный человек, которому сотрудник обязан подчиняться; и властные санкции следует применять к этому работнику только для того, чтобы добиться его подчинения этому человеку.

Если принцип единоначалия менее уязвим, когда он представлен в такой сокращенной форме, то он также решает и меньше проблем. Во-первых, больше не требуется иерархии властных полномочий, кроме как для решения конфликта во власти. Как следствие этого он оставляет нерешенным очень важный вопрос о том, как власть должна быть распределена в определенной организации по зонам ( то есть по способу специализации) и через какие каналы это должно осуществляться. В конце концов, даже это узкое понимание единоначалия входит в противоречие с принципом специализации, поскольку, когда бы не возникли разногласия, члены организации возвращаются к формальным отношениям власти, и тогда только те виды специализации, которые представлены в иерархии властных полномочий, могут повлиять на принятие решения. Если инспектор в городе занимается только надзором за полицейским инспектором, тогда в случае несогласия с шефом полиции, специальные знания в области проблем полиции будут определять результат, в то время как специализированное знание инспекторских проблем будет иметь подчиненный характер, либо будет не востребовано. На практике это находит свое выражение в расстройстве планов, что так часто происходит с функциональными начальниками из-за нехватки властных полномочий для применения санкций.

Сфера контроля. Предполагается, что эффективность управления увеличивается при ограничении количества сотрудников, подчиняющихся одному руководителю, до небольшого числа – например, до 6 человек. Представление о том, что сфера контроля должна быть ограниченной, уверенно утверждается как третий неопровержимый принцип управления. Обычные объяснения ограничения сферы контроля с точки зрения здравого смысла очевидны и не нуждаются в повторении. Что не является общепризнанным так это то, что может быть представлена противоположная по смыслу поговорка управления и, хотя она не так известна, как вышеназванный принцип сферы контроля, нетрудно доказать, что и она имеет право на существование. Утверждение, которое имеется в виду, следующее: эффективность управления увеличивается при сокращении количества организационных уровней, участвующих в выработке решений.

Эта последняя поговорка – один из основных критериев, направляющих управленческий анализ в русло упрощения процедуры работы. Однако во многих ситуациях результаты, к которым привело использование этих принципов, находятся в прямом противоречии с требованиями сферы контроля, принципа единоначалия и принципа специализации. Настоящее исследование посвящено рассмотрению первого из этих конфликтов. Для иллюстрации всей его сложности будут предоставлены два альтернативных предложения организации небольшого департамента здравоохранения: в одном из них за основу взято ограничений сферы контроля, в другом – сокращение числа организационных уровней:

1.  В существующей организации управленческая перегрузка возлагается на санитарного инспектора, во-первых, по причине того, что все одиннадцать служащих отделения подотчетны непосредственно ему, а во-вторых, и профессиональная подготовка некоторых служащих оставляет желать лучшего. Следовательно, лечение венерологических заболеваний, а также некоторые другие детали требуют особого личного внимания со стороны санитарного инспектора.

Ранее рекомендовано было назначать начальника медицинской службы ответственным за венерологию, маммологию и работу по гигиене детского возраста. Далее рекомендуется назначить среди них главного инспектора и поручить ему все дела отделения, связанные с инспекцией, а также ввести должность старшей медсестры. Это избавит инспектора здравоохранения от рутинной работы и даст ему возможность планировать и контролировать всю программу медицинского обеспечения в целом, вводить медицинское просвещение, руководить работой отделения, как и в любой другой организации. Если бы отделение было организовано таки образом, эффективность работы всех служащих существенно бы возросла.

2.  Настоящая организация отделения ведет к неэффективности и чрезмерной бюрократизации по причине того, что существует лишний управленческий уровень между инспектором и оперативным персоналом, к тому же четверо из двенадцати наиболее квалифицированных сотрудников перегружены управленческими обязанностями. Вследствие этого возникают излишние задержки при получении необходимого согласия со стороны санитарного инспектора по вопросам, требующим его внимания, и слишком многие вопросы требуют постоянного пересмотра.

В этом случае за начальником медицинской службы остаются полномочия контроля за венерологическими заболеваниями, фтизиатрическим лечением и гигиеной детского возраста. Однако рекомендуется упразднить должности главного инспектора и старшей медсестры, а работники, которые сейчас занимают эти должности, будут выполнять обычные обязанности инспектора и медицинской сестры. Работа по составлению расписания, находящаяся сейчас в ведении этих двух служащих, может быть эффективно выполнена секретарем санитарного инспектора и, так как более общие вопросы стратегии в любом случае требовали личного внимания санитарного инспектора, упразднение этих двух должностей позволит ликвидировать полностью лишнюю стадию в проверке, сделает возможным расширение обязанностей инспектора и медсестры и позволит, по крайней мере, положить начало рекомендуемой программе санитарного просвещения. Число медицинских работников, которые непосредственно подчиняются санитарному инспектору, увеличится до девяти, но, поскольку круг проблем, требующих координации деятельности этих работников помимо упомянутых выше стратегических вопросов и составления расписания работ будет небольшим, это изменение не приведет к принципиальному увеличению его рабочей нагрузки.

Дилемма заключается в том, что в крупной организации со сложной структурой ограничение сферы контроля неизбежно порождает чрезмерный рост бюрократизации, так как необходимо проследить каждый контакт между членами организации на вышестоящих уровнях, пока не будет найден общий начальник. Если организация достаточно крупная, это приведет к необходимости передавать для принятия решений все вопросы наверх, минуя несколько уровней, а затем снова вниз в виде должностных инструкций и приказов, а это обременительный процесс, отнимающий много времени.

Альтернативой может быть увеличение числа людей, находящихся в подчинении одного начальника, чтобы уменьшить иерархическую пирамиду, сократить количество ее промежуточных уровней. Но это также порождает определенные сложности, так как если от начальника требуется руководить слишком большим числом подчиненных, степень его контроля над ними уменьшается.

Итак, если считать, что как сокращение, так и увеличение сферы контроля имеют неблагоприятные последствия, то, как найти оптимальное соотношение? Сторонники ограничения сферы контроля предлагают структуру из трех, пяти и даже одиннадцати уровней, но мы нигде не находим объяснения причин, почему они выбирают то или иное число уровней. Таким образом, сформулированный принцип не проясняет этот важный вопрос. Приходят на память имеющие место в настоящее время споры относительно соответствующего объема национального долга.

Организация работников по принципу цели работы, процесса, клиентуры, места. Считается, что эффективность управления возрастает, если работники организованы в группы в соответствии с (а) целью работы, (б) процессом, (в) клиентурой или (г) местом. Но, рассмотрев вопрос о специализации, становится понятно, что этот принцип внутренне противоречив: поскольку цель, процесс, клиентура и место являются конкурирующими основаниями для организации сотрудников, то каждый раз, решая вопрос о формировании рабочих групп, необходимо выбирать одно из оснований, жертвуя преимуществами трех других. Например, если департаменты города организованы по принципу основной цели работы, то все врачи, юристы, инженеры, статистики будут распределены по департаментам, которые нуждаются в их услугах, а не объединены в департаменты, состоящие исключительно из людей данной профессии. И при этом преимущества организации работников по принципу процесса будут частично потеряны.

Некоторые из этих преимуществ могут быть все-таки использованы, если организацию людей по принципу процесса работы осуществить внутри отдельных департаментов. Так, в рамках департамента по общественным работам может быть сформирован отдел строительных работ или в департаменте народного образования может быть создана служба здравоохранения в школьных учреждениях как основное направление его деятельности. Также и в более мелких подразделениях может быть объединение работников по принципу места или клиентуры. Например, служба пожарной безопасности может иметь отдельные команды по всему городу, а департамент общественного благосостояния может разместить свои учреждения в различных местах. Однако, опять же, эти основные типы специализации не могут применяться одновременно, так как при организации сотрудников нужно в каждом конкретном случае решать, будет ли специализация на следующем уровне достигаться путем разделения работников по принципу цели, основного процесса, клиентуры или места.

Данный конфликт можно проиллюстрировать, показав, что применение принципа специализации по целям в устройстве департамента здравоохранения приводит к результатам, отличным от результатов специализации по клиентуре.

1. Управление здравоохранением осуществляет следующие виды деятельности по профилактике заболеваний и поддержанию здорового образа жизни: (1) ведение статистики естественного движения населения; (2) гигиена будущей матери, новорожденных, детей дошкольного и школьного возраста; (3) контроль над инфекционными заболеваниями; (4) контроль молока, продуктов питания и лекарственных препаратов; (5) санитарный надзор; (6) лабораторные исследования; (7) санитарное просвещение.

Одним из недостатков в работе департамента здравоохранения является тот факт, что он не контролирует состояние здоровья школьников (эта сфера относится к деятельности окружного департамента народного образования), а координация между этой, крайне важной частью программы здравоохранения общества и преимуществами программы, осуществляемой подразделеньями здравоохранения города и округа, крайне слаба или отсутствует вовсе. Городским и окружным органам управления рекомендуется начать переговоры с местным департаментом народного образования по поводу передачи всей работы и ассигнований на охрану здоровья школьников единому органу...

2. Современному департаменту школьного образования поручается забота о детях в течение почти всего времени, что они отсутствуют дома. В отношении их существуют три основных вида ответственности: (1) обеспечение надлежащего образования в целом и развития полезных навыков и знаний; (2) организация досуга после занятий; (3) забота о здоровье и обеспечении соответствующим питанием.

Одной из помех в работе департамента школьного образования является тот факт, что кроме обеспечения школьными обедами он никак не контролирует здоровье и питание детей, и что практически отсутствует координация между этой крайне важной частью программы развития ребенка и преимуществами программ, осуществляемых департаментом народного образования. Городским и окружным органам управления рекомендуется начать переговоры по передаче работы по охране здоровья детей школьного возраста департаментам народного образования.

Здесь снова обозначена дилемма выбора между альтернативными, одинаково вероятными принципами управления. Но это не единственная трудность в данной ситуации: поскольку более пристальное изучении ситуации показывает неоднозначность следующих ключевых терминов — "цель", "процесс", "клиентура" и "место".

"Цель" может быть грубо определена как желаемый результат, на достижение которого направлена какая-либо деятельность; "процесс" как средство, для достижения цели. Таким образом, процессы осуществляются для достижения цели. Но сами цели могут быть выстроены в форме некоторой иерархии. Машинистка нажимает клавиши, чтобы печатать; печатает, чтобы создать письмо; создаёт письмо, чтобы ответить на запрос. Таким образом, создание письма является целью, для достижения которой осуществляется машинопись; в то же время создание письма является также и процессом, в результате которого достигается основная цель ответ на запрос. Таким образом, одно и тоже действие может быть описано как цель или как процесс.

Эту двусмысленность можно легко показать на примере государственной организации. Департамент здравоохранения создан как административная единица, в чьи функции входит забота о здоровье жителей округа, и в данном качестве он выступает как организация с заданной целью; но в то же время этот же департамент здравоохранения создан как административная единица, использующая медицинские навыки для лечения людей, и, такие образом, является организацией для осуществления процесса. Таким же образом, департамент образования может рассматриваться как организация, имеющая цели (учить) или организация клиентуры (детей); лесничество – как организация для достижения цели (сохранение лесного массива), организация для осуществления процесса (управление лесным хозяйством), организация клиентуры (лесорубы и скотоводы, использующие общественные леса) или организация места (общественные лесные угодья). При выборе подобных иллюстраций границы между этими понятиями становятся расплывчатыми и трудно определимыми.

"Основной целью организации - говорит Гулик, - является объединение в одном департаменте всех тех, кто выполняет работу, направленную на предоставление определенной услуги"[vi]. Но что такое, эта особая услуга? Является ли пожарная безопасность отдельной целью, или это часть другой цели – общественной безопасности, или это комбинация целей, включающая как предотвращение пожаров, так и борьбу с пожарами? Следовательно, можно сделать заключение, что не существует такой вещи как цель однофункциональная (одноцелевая) организация или организация по цели. То, что должно рассматриваться как одна функция, зависит от языка и техники[vii]. Если в английском языке есть многозначный термин, который охватывает две подцели, будет естественно их рассматривать в совокупности как одну цель. Если такой термин отсутствует, то две подцели становятся самостоятельными целями. С другой стороны, один вид деятельности может обеспечивать выполнение нескольких задач, но так как они технически (процедурно) неотделимы, деятельность рассматривается как одна функция или цель.

Упомянутый выше факт, что цели формируют иерархию, и достижение каждой подцели способствует достижению конечной цели, помогает яснее понять отношения между целью и процессом. «Основной целью организации, - говорит Гулик, - ... является соединение в одном департаменте всех тех, кто в работе использует определенные профессиональные навыки или технологии, или является представителями одной профессии"[viii]. Рассмотрим простой навык такого рода – печатание на машинке. Печатание – это умение, которое обусловлено координацией мускульных движений, но на самом низком уровне иерархии целей и средств. Содержание отпечатанного на пишущей машинке письма безразлично к умению, с помощью которого оно напечатано. Умение заключается просто в способности быстро нажать клавишу с буквой "t" всякий раз, когда это требуется по содержанию, или нажать клавишу с буквой "a", когда это требуется по содержанию.

Таким образом, нет никакой существенной разницы между "целью" и "процессом", а только разница в степени. "Процесс" - деятельность, чья непосредственная цель находится на низком уровне иерархии целей и средств, в то время как "цель" это совокупность действий, предназначение которых находится на высоком уровне иерархии целей и средств.

Далее рассмотрим "клиентуру" и "место" как организационные понятия. Эти категории в действительности не отделимы от цели, а являются её составными частями. Полное определение цели департамента пожарной охраны должно было бы включать территорию, которая им обслуживается: "уменьшать материальные потери от пожара в городе Х". Задачи административной организации формулируются в терминах предоставляемой услуги и территории, на которой эта услуга предоставляется. Обычно термин "цель" используется в отношении только первой части определения, в то время как вторая половина сама по себе разумеется как аспект цели. Место предоставления услуги, конечно, может быть определённо клиентурой совершенно так же, как и географической территорией. В случае агентства, которое работает посменно, время будет третьим измерением цели - чтобы предоставлять данную услугу в данном месте (или данной клиентуре) в течение данного периода времени.

Это уточнение терминологии позволяет перейти к следующей задаче пересмотра трактовки проблемы специализации организации. Больше не правомочно говорить об организации "цели", организации "процесса", организации "клиентуры", или организации "места". Одна и та же организационная единица могла бы подпадать под любую из этих четырех категорий, в зависимости от характера (природы) большей организационной единицы, частью которой она является. Подразделение, занимающееся здравоохранением и предоставляющее медицинские услуги для детей школьного возраста в округе Малтнома могло бы рассматриваться как (1) организация "места", если бы было частью подразделения, обеспечивающего те же самые услуги для штата Орегон; (2) организация "клиентуры", если бы было частью подразделения, обеспечивающего подобные услуги для детей всех возрастов; (3) организация "цели" или "процесса" (было бы невозможно сказать, какой именно) если бы было частью департамента образования.

Неправильно говорить, что отдел А – отдел процесса; правильное утверждение – отдел А является отделом процесса внутри Департамента X[ix]. Это последнее утверждение подразумевало бы, что отдел А включает в себя все процессы определенного вида в Департаменте X, независимо от любых специальных подцелей, места, части клиентуры Департамента X. Теперь понятно, что специфическое подразделение могло бы инкорпорировать все процессы определенного вида, но что эти процессы могли бы касаться только некоторых специфических подцелей общей цели департамента. В этом случае, который соответствует отделу здравоохранения в департаменте образования, упомянутом выше, отдел специализировался бы как по цели, так и по процессу. Отдел здравоохранения был бы единственным в департаменте образования, использующим медицинские методы (процесс) и имеющим отношение к здоровью (подцель).

Даже когда решена проблема правильного использования терминов "цель", "процесс", "клиентура", и "место", принципы управления не дают никакого руководства относительно того, какое из четырех конкурирующих оснований специализации применимо в какой-либо конкретной ситуации. Комитет Британского Министерства машиностроения (British Machinery of Government Committee, BMGC) не имел никаких сомнений на этот счет. Он рассматривал цель и клиентуру как две возможных основы организации и доверился полностью первой. Другие имели точно такое же право выбирать между целью и процессом. Мотивировка, которая ведет к этим однозначным заключениям, оставляет желать лучшего. Министерство машиностроения дает единственный аргумент в пользу своего выбора:

Неизбежный результат этого метода организации [клиентурный] - склонность к лилипутской администрации. Невозможно, чтобы специализированная услуга, предоставляемая населению каждым департаментом, была бы такого же высокого качества и тогда, когда работа департамента ограничена определенной группой людей и распространяется на их всестороннее обеспечение, и тогда, когда департамент сосредоточен на предоставлении определенной услуги любому, кому это потребуется, и уже выходит за пределы интересов малых групп[x].

Недостатки этого анализа очевидны. Во-первых, не делается никакой попытки обозначить, каким образом услуга должна признаваться. Во-вторых, существует голое предположение, абсолютно бездоказательное, что детское медицинское подразделение, например, в департаменте социальной помощи детям не могло бы обеспечить услуги такого же "высокого стандарта", если бы оно находилось в департаменте здравоохранения. Однако не объясняется, каким образом перевод подразделения из одного департамента в другой мог бы улучшить или ухудшить качество его работы. В-третьих, не выдвигается никакого основания для признания конкурирующими требования цели и процесса — эти два понятия слились в двусмысленном термине "услуга". Нет необходимости решать здесь, было ли у Комитета право или нет, давать рекомендации; важно, что рекомендации представляли собой выбор между противоречивыми принципами управления без каких бы то ни было очевидных логических или эмпирических обоснований.

Еще более поразительные иллюстрации нелогичности могут быть обнаружены в большинстве дискуссий по вопросу "цель в противоположность процессу". Они были бы слишком смехотворными, чтобы их цитировать, если бы не использовались так широко в серьезных политических и управленческих дебатах.

Например, где должно даваться сельскохозяйственное образование: в системе министерства образования или в системе министерства сельского хозяйства? Это зависит от того, хотим ли мы увидеть, что передовым способам ведения фермерского хозяйства обучают, вполне вероятно, устаревшими методами или, что так же вероятно, устаревшим технологиям ведения фермерского хозяйства обучают наиболее современными методами. Вопрос заключает в себе и ответ[xi].

Но действительно ли ответ заключается в вопросе? Предположим, например, что подразделение сельскохозяйственного образования было основано и возглавлено человеком, который до этого имел обширный опыт сельскохозяйственных исследований или был директором сельскохозяйственной школы, и было укомплектовано людьми аналогичной квалификации. Какие основания верить, что, находясь в системе министерства образования, это подразделение будет давать устаревшие знания новыми методами, а в системе министерства сельского хозяйства – новейшие знания устаревшими методами? Управленческая проблема такого подразделения состояла бы в том, чтобы давать новейшие знания новейшими методами, и несложно определить, как ведомственное подчинение этого подразделения воздействовало бы на результат. "Ответ заключен в вопросе" только, если иметь мистическую веру в потенциал перемещения подразделений как средство изменения направления их деятельности.

Эти противоречия и соперничество получили постоянное и возрастающее внимание со стороны специалистов в области государственного управления в течение последних нескольких лет. Например, Гулик, Уоллес, и Бенсон установили определённые преимущества и недостатки некоторых способов специализации и рассмотрели условия, при которых мог бы быть принят тот или иной способ[xii]. Весь этот анализ проводился на теоретическом уровне в том смысле, что данные не были использованы, чтобы показать повышенную эффективность, приписываемую различным способам. Но хотя анализ и был теоретическим, ему не хватало теории. Поскольку не была создана всеобъемлющая система, в рамках которой должно было бы проходить все обсуждение, анализ проявлял тенденцию либо к логической однобокости, что характеризует вышеизложенные примеры, либо к неубедительности.

Тупик теории управления. Четыре «принципа управления», которые были предложены в начале этой работы, были подвергнуты критическому анализу. Ни один из них не сохранился в первоначальном виде, поскольку для каждого случая, вместо одного определенного принципа, был найден набор из двух или более взаимоисключающих принципов, очевидно, одинаково применимых к управленческой ситуации.

Кроме того, как увидит читатель, те же самые возражения могут быть выдвинуты против обычных рассуждений о выборе между "централизацией" и "децентрализацией", которые в конце концов завершаются выводом о том, что "с одной стороны, централизация функций принятия решений желательна; а с другой стороны, что имеются определенные преимущества в децентрализации ".

Можно ли что-нибудь сохранить, чтобы использовать при создании теории управления? Фактически, сохранить можно почти все. Трудности возникают из-за использования в качестве "принципов управления" того, что является только критериями описания и диагностики управленческих ситуаций. Пространство, отведенное под туалет, несомненно важная часть в проекте дома; однако дом, спроектированный исключительно с целью обеспечить максимум места для туалета, при этом все другие соображения забываются, мог бы считаться, мягко говоря, несколько несбалансированным. Точно так же единоначалие, специализация по цели, децентрализация - все это пункты, которые должны быть рассмотрены в проекте эффективной административной организации. Ни один из этих пунктов в отдельности не имеет достаточной важности, чтобы считаться удовлетворительным как руководящий принцип для управленческого аналитика. В процессе создания административной организации так же, как и в плане ее деятельности, руководящим критерием должна быть общая эффективность. Взаимно несовместимые преимущества должны быть сбалансированы между собой, точно так же, как архитектор сравнивает преимущества дополнительного места под туалет с преимуществом большей гостиной комнаты.

Это положение, если оно имеет силу, представляет собой обвинительный акт большому потоку публикаций по вопросам управления. Как убедительно показывают примеры, цитируемые в этой главе, управленческий анализ зачастую проводится путем выбора и применения к управленческой ситуации единственного критерия с тем, чтобы дать рекомендацию; в то время как то обстоятельство, что есть одинаково действенный, но противоположный критерий, который мог бы применяться по той же причине, но с другим результатом, спокойно игнорируется. Действенный подход к изучению управления требует, чтобы были идентифицированы все относящиеся к делу диагностические критерии; чтобы каждая управленческая ситуация была проанализирована в терминах полного набора критериев; и чтобы исследование было направлено на определение того, какой значимостью обладают несколько критериев, когда они, как это обычно и бывает, несовместимы.

Новый подход к теории управления

Эту программу следует рассматривать последовательно. Во-первых, что включает в себя описание управленческих ситуаций с целью такого анализа? Во-вторых, как определить значимость различных критериев, чтобы найти их действительное место в общей картине?

Описание управленческих ситуаций

Прежде чем разрабатывать принципы, наука должна обладать понятиями. Прежде чем закон гравитации был сформулирован, необходимо было определить понятия «ускорение» и «вес». Первое, что должна сделать теория управления – это разработать ряд понятий, которые позволят описать управленческие ситуации в терминах, относящихся к теории. Эти понятия, чтобы быть научными, должны быть действующими, то есть их значения должны соответствовать эмпирически наблюдаемым фактам ситуаций. Определение «власти», данное ранее в этой работе - пример действующего определения.

Что же является действительно научным описанием организации? Это описание, которое, насколько это возможно, определяет для каждого человека в организации, какие решения он принимает, и какое влияние на него оказывается при принятии каждого из этих решений. Современные описания административной организации совершенно не удовлетворяет этому требованию. Большей частью они ограничиваются распределением функций и формальной структурой власти. Они мало уделяют внимания другим типам организационного влияния или системе коммуникации[xiii].

Что значит, например, если сказать: «Департамент состоит из трех отделов. Функции первого - ___________, второго - __________, и третьего - _______»? Что мы можем узнать из этого описания о возможностях такого устройства организации? На самом деле, очень мало. Ибо из этого описания невозможно понять степень централизации принятия решений на уровне отдела или на уровне департамента. Нет никаких указаний относительно степени (предположительно неограниченной) и механизмов власти ведомства в отношении его отделов. Нет никаких указаний, в какой степени системы коммуникации способствуют координации этих трех отделов или, хотя бы, в какой мере требуется их координация в зависимости от характера работы. Нет описания пройденных сотрудниками отделов программ обучения, или той степени, в которой пройденные программы допускают децентрализацию на уровне отдела. В результате описание административной организации почти исключительно в терминах функций и направлений власти совершенно не соответствует целям управленческого анализа.

Рассмотрим термин «централизация». Как определяется, что действия какой-либо организации будут «централизованы» или «децентрализованы»? Неужели то, что существуют отраслевые отделы, доказывают что-то о «децентрализации»? Может ли та же самая децентрализация существовать в отделах центрального управления? Реалистичный анализ централизации должен включать изучение распространения решений в организации и методов влияния, которые используются на более высоких уровнях для оказания воздействия на решения нижестоящих. Такой анализ обнаружил бы намного более сложную картину процесса принятия решений, чем простое перечисление географического расположения отделов в организации на различных уровнях.

Управленческое описание постоянно страдает от поверхностности, чрезмерной упрощенности и недостатка реалистичности. Оно слишком ограничило себя рамками механизма власти и не смогло перенести в сферу своего внимания другие, не менее важные, способы влияния на поведение в организации. Оно отказалось взяться за утомительную задачу изучения распределения функций принятия решений. Оно удовлетворилось разговорами о «властных полномочиях», «централизации», «сфере контроля», «функции» не пытаясь найти действующие определения этих терминов. До тех пор, пока управленческое описание не достигнет более высокого уровня изощренности, мало оснований надеяться на быстрый прогресс в направлении определения и уточнения четких принципов управления.

Значит ли это, что чисто формальное описание административной организации невозможно – что соответствующее описание должно включать в себя сведения о содержании организационных решений? На этот вопрос практически невозможно ответить на данном уровне развития управленческой теории. Одно ясно: содержание играет большую роль в применении принципов управления, чем это допускает формальная теория управления в настоящее время. Это факт, который начал признаваться в литературе по управлению. Если просмотреть публикации, начиная с Муни и Рилли, через Гулика и полемику Президентского комитета, и кончая Валласом и Бенсоном, то можно увидеть постоянный перенос приоритетов с «принципов управления» на изучение условий, в которых конкурирующие принципы соответственно применимы. Последние публикации иногда говорят, что «организация должна соответствовать цели», но чаще, что «в таких-то и в таких-то условиях предназначение организации желательно». Именно к этим условиям, которые лежат в основе применения поговорок управления должны обратиться теория и анализ управления в своем поиске действительно четких принципов, которые бы заменили эти поговорки.

Диагностика управленческих ситуаций

Перед тем, как сделать какие-либо позитивные предложения, необходимо немного отклониться от темы и рассмотреть более подробно самую природу положений управленческой теории. Теория управления имеет дело с тем, как организация должна быть устроена, и как ею следует управлять, чтобы она эффективно выполняла свою работу. Главный принцип управления, который вытекает практически непосредственно из характеристики «хорошего» управления, следующий: среди нескольких альтернатив, требующих одинаковых затрат, всегда должна быть выбрана одна, которая приведет к наиболее результативному достижению цели управления; а также – среди нескольких альтернатив, которые одинаково приведут к достижению цели, должна быть выбрана одна, требующая наименьших затрат. Так как этот «принцип эффективности» характеризует любую деятельность, которая позволяет рационально увеличить степень достижения определенных результатов, используя ограниченные средства, то он характеризует как экономическую теорию, так и теорию управления. «Управленческий человек» становится бок о бок с «экономическим человеком»[xiv].

Фактически, «принцип» эффективности следует рассматривать скорее как определение, а не как принцип: это определение того, что подразумевается под «хорошим» или «правильным» управленческим поведением. Он не рассказывает о том, как увеличить достижения, но просто констатирует, что их увеличение является целью управленческой деятельности, и что теория управления должна нам раскрыть, при каких условиях такое увеличение имеет место.

Так какие же факторы определяют уровень эффективности, которого достигает организация? Невозможно дать их исчерпывающий список, но основные категории можно перечислить. Возможно, самый простой метод – рассмотреть отдельного члена организации и спросить, каковы ограничения количества и качества результатов его деятельности. Эти ограничения включают: а) ограничения его возможностей выполнять и б) ограничения его возможностей принимать правильные решения. По мере того, как ограничения убираются, организация приближается к своей цели – высокой эффективности. Два человека, с одним и тем же опытом, с одинаковыми целями, системой ценностей, одинаковым уровнем информированности, могут принять рациональные решения только в отношении одинаковых действий. Следовательно, управленческая теория должна быть заинтересована в тех факторах, которые определяют, с каким опытом, системой ценностей и уровнем знаний член организации выполняет свою работу. Это и есть те разумные «пределы рациональности», с которыми должны иметь дело принципы управления.

С одной стороны, индивидуум ограничен тем опытом, привычками и рефлексами, которые он сам не осознает. Его работа, например, может быть ограничена ловкостью рук, или скоростью реакции, или его силой. Процесс принятия решения у него может быть ограничен скоростью мыслительных процессов, его знанием элементарной арифметики и так далее. В этой области принципы управления должны иметь дело с физиологией человека, а также с законами формирования навыков и привычек. Это та область, которую наиболее успешно развивали последователи Тейлора, и из которой развилось учение о времени и действии…

С другой стороны, индивидуум ограничен своей системой ценностей и тем видением своей цели, которое влияет на него в процессе принятия решений. Если его преданность организации велика, его решения могут служить доказательством искреннего принятия целей, поставленных перед организацией; если его преданность недостаточна, то его личные мотивы могут мешать эффективности его управления. Если он предан исключительно тому отделу, где он работает, он может иногда принимать решения, которые могут оказаться неблагоприятными для более крупного подразделения организации, частью которого является его отдел. В этой области принципы управления должны иметь дело с факторами, определяющими преданность и мораль, лидерство и инициативность, а также теми факторами, которые влияют на то, что определяет, куда будет направлена преданность индивидуума.

С третьей стороны, индивидуум ограничен степенью знаний, необходимых для его работы. Это относится как к базовым знаниям, требующимся для принятия решений – инженер, создающий проект моста, должен знать основы механики – так и к информации, которая требуется, чтобы его решение было применимо к данной ситуации. В этой сфере теория управление имеет дело с такими фундаментальными вопросами, как: каковы границы того объема знаний, который человек может накопить и применить? Как скоро эти знания могут быть усвоены? Как соотнести специализацию в административной организации со специализацией в знаниях, которые преобладают в профессиональной структуре общества? Как система коммуникаций направляет знания и имеющуюся информацию к принятию соответственного решения? Какие знания могут, а какие не могут легко передаваться? Каким образом способы специализации в организации влияют на необходимость в обмене информацией? Возможно, это и есть terra incognita теории управления, и, несомненно, ее тщательное исследование прольет свет на правильное применение управленческих «поговорок».

Может быть, этот треугольник ограничений не полностью очерчивает область рациональности, и к этой фигуре надо будет добавить другие стороны. В любом случае, данный перечень будет служить для того, чтобы обозначить типы анализа, который должен составить обоснованные и непротиворечивые принципы управления.

Следует помнить и о том важном факте, что границы рационального изменчивы. Самое главное, что их может менять само осознание ограничений. Допустим, например, что в какой-нибудь организации было выявлено, что лояльность по отношению к маленьким отделам часто приводила к опасному уровню внутриорганизационной конкуренции. Тогда программа обучения членов организации, направленная на осознание своей преданности и подчинение лояльности малой группы интересам большой, могла бы привести к весьма значительному изменению ограничений в этой организации[xv].

С этим связано еще и то, что термин «рациональное поведение», как он здесь используется, относится к рациональности, где поведение оценивается с точки зрения целей более крупной организации. Ибо, как только что было показано, разница между личными устремлениями и целями более крупной организации – всего лишь один из элементов нерациональности, с которой теория должна иметь дело.

И последнее замечание. Так как теория управления имеет дело с нерациональными ограничениями рационального, следует, что чем больше область, где удалось достичь рациональности, тем менее важна точная форма административной организации. Например, выполнение функции подготовки плана или проекта, который будет представлен в письменном виде, так чтобы его можно было передавать друг другу без затруднений, может быть предусмотрено практически где угодно в организации, и это не повлияет на результаты. Все, что нужно, это процедура, благодаря которой этому плану будет придан официальный статус, и этого можно достичь несколькими способами. Следовательно, обсуждение подходящего места планового или проектного отдела имеет тенденцию стать крайне неубедительным и зависеть от личностей в организации и их соответствующего энтузиазма или отсутствия такового по отношению к функции планирования, нежели от неких абстрактных принципов хорошего управления[xvi].

С другой стороны, когда факторы коммуникации, либо преданность, либо лояльность являются решающими для принятия решений, место решения в организации приобретает большую важность. Метод распределения решений в армии, например, автоматически обеспечивает (хотя бы в период, предшествующий собственно бою) то, что каждое решение будет сделано там, где имеются знания для увязывания его с другими решениями.

Определение значимости критериев

Первый шаг, следовательно, который нужно сделать для пересмотра поговорок управления, это разработать словарь по только что предложенным направлениям для описания административной организации. Второй уже намеченный шаг заключается в изучении пределов рациональности для выработки полного и последовательного перечня критериев, которые должны быть применены при оценке административной организации. Приведенные поговорки отражают только фрагментарную и несистемную часть этих критериев.

После того, как эти две задачи будут выполнены, остается определить степень важности критериев. Поскольку критерии, или «поговорки», нередко соперничают или противоречат друг другу, определить их довольно сложно. Например, простое знание того, что определенные изменения в организации ограничат сферу контроля, недостаточно для оправдания этого изменения. Выгоды от этого изменения должны быть уравновешены во избежание возможной потери связи между высшими и низшими уровнями иерархии.

Поэтому управленческая теория должна также заниматься вопросом значимости критериев - проблемами их относительной важности в любой конкретной ситуации. Это не тот вопрос, который может быть решен в вакууме. Отвлеченное философствование об управлении, примером которого является настоящая статья, настолько же применимо, насколько оно может плодотворно развиваться в этом конкретном направлении. Что необходимо сейчас – это эмпирическое исследование и экспериментирование в целях определения относительной желательности альтернативных административных перестроек.

Методологическая структура этого исследования уже найдена и заложена в принципе эффективности. Если административная организация, чья деятельность поддается объективной оценке, будет изучаться, то могут быть замечены и проанализированы реальные изменения в результатах, которые явились следствием модификации управленческого механизма в этих организациях.

Для успешного исследования в этом направлении требуется два обязательных условия: во-первых, необходимо, чтобы цели изучаемой административной организации были определены в точных понятиях так, чтобы результаты, выраженные в понятиях этих целей, могли быть точно измерены. Во-вторых, необходимо, чтобы был осуществлен достаточный экспериментальный контроль, способный сделать возможным отделение определенного изучаемого эффекта от других воздействующих факторов, которые в это же самое время могли бы сказаться на организации.

Эти два условия иногда были даже частично реализованы в так называемых управленческих экспериментах. Обыкновенного факта, что законодательная власть принимает закон о создании министерства, что министерство действует в течение пяти лет, что оно, наконец, упраздняется, и что далее производится исторический экскурс в деятельность министерства, недостаточно для того, чтобы превратить пример истории развития этого министерства в «управленческий эксперимент». Современное американское законодательство содержит множество таких «экспериментов», которые вооружают ораторов соседних государств на случай, когда подобные вопросы возникают на их территории. Но они дают очень мало (или вообще ничего) научному исследователю в плане хоть какого-либо объективного свидетельства.

В литературе по управлению есть лишь небольшое число исследований, которые удовлетворяют этим основным условиям методологии, и они, в большинстве своем, находятся на периферии обсуждения проблем организации. Это, прежде всего, исследование школы Тейлора, которая пыталась определить технологические условия эффективности. Пожалуй, ни одно из них не может быть лучшим примером детального научного метода, чем собственные исследования Тейлора по резке рельсов[xvii].

Исследования, связанные с личностными и социальными аспектами управления еще более редки, нежели технологические исследования. Среди наиболее важных - целая серия работ по утомляемости, которые начались в Великобритании в период первой мировой войны и достигли своего апогея в опытах в Вестингхаузе[xviii].

В области государственного управления почти единственным примером подобного рода экспериментов является ряд исследований, проведенных в сфере социального обеспечения с целью определения соответствующей нагрузки социальных работников[xix].

Поскольку за исключением этих разрозненных примеров, исследования административных учреждений проводились без обеспечения контроля или объективных замеров результатов, то по своим рекомендациям и выводам они должны были зависеть от априорных суждений, вытекающих из «принципов управления». Причиной почему «принципы», выведенные подобным образом не могут быть более, чем «поговорками», были уже сформулированы.

Возможно, что намеченная здесь программа покажется претенциозной или даже донкихотской. Конечно, не должно быть никаких иллюзий относительно ее осуществления, поскольку путь длинен и извилист. Однако альтернативу найти трудно. Конечно же, ни практик, ни теоретик управления не может быть удовлетворен скудным аналитическим инструментарием, который дают ему поговорки. Также вряд ли существует причина, почему следует верить, что менее решительное, чем описанное здесь, трансформирование превратит этот инструментарий в пригодный.

Можно возразить, что управление не может стремиться к тому, чтобы стать «наукой», что по природе своего предмета оно может быть не более, чем «искусством», правда это или ложь – данное возражение не имеет отношения к обсуждаемой теме. Вопрос о том насколько «точно» могут быть сделаны принципы управления – это вопрос, на который может дать ответ только опыт. Но должны ли они быть логичными или нелогичными, сомнений не вызывает. Даже «искусство» не может основываться на поговорках.

Примечания


[i] Чтобы не считалось, что этот недостаток присущ науке – или «искусству» – государственного управления, следует указать, что то же самое характерно для большинства фрейдистских психологических, а также некоторых социологических теорий.

[ii] Luther Gulick. Notes on the Theory of Organization// Luther Gulick and L. Urwick (eds). Papers on the Science of Public Administration (Institute of Public Administration, Columbia University, 1937),9.

[iii] Этот вопрос рассматривается в: Herbert A. Simon. Decision-Making and Administrative Organization.// Public Administration Review, 4. (Winter, 19

[iv] Gulick. Notes on the Theory of Organization, p.9; L. D.White. Introduction to the Study of Public Administration (Macmillan Co., 1939), p.45.

[v] Frederick W. Taylor. Shop Management (Harper and Bros.,1911), p.99; Macmahon, Millet, and Ogden. The Administration of Federal Work Relief (Public Administration Service, 1941),pp.265-268; И Л. Урвик, описывающий опыт Британской армии в “Organization as a Technical Problem”, Gulick and Urwick (eds) цит. выше, pp.67-69.

[vi] Gulick, цит. выше, p.21.

[vii] Если это правильно, то любая попытка доказать, что определенные виды деятельности относятся к одному департаменту в силу того, что они преcледуют одну и туже цель, обречена на провал. См., например, John M. Gaus and Leon Wolсott. Public Administration and the US Department of Agriculture (Public Administration Service, 1940).

[viii] Gulick, цит. выше, p..23.

[ix] Это различие подразумевается в большинстве исследований Гулика по специализации. Однако, поскольку он упоминает в качестве примеров отдельные департаменты города, и поскольку он обычно говорит о «групповой деятельности», а не о «разделении труда», относительный характер этих категорий не всегда очевиден в данном обсуждении (цит. выше, pp.15-30).

[x] Report of the Machinery of Government Committee (H. M.Stationary Office, 1918).

[xi] Sir Charles Harris. Decentralization//Journal of Public Administration 3 (April, 19

[xii] Gulick. Notes on the Theory of Organization, pp.21-30; Schuyler Wallace. Federal Departmentalization (Columbia University Press, 1941); George C. S. Benson. International Administrative Organization//Public Administrative Review 1 (Autumn, 1941): 471-486.

[xiii] Монография Макмахона, Миллета и Огдена, цит. выше, возможно отличается большей изощренностью, требуемой при описании управления, чем какая-либо другая публикация по вопросам управления. См.,например, обсуждение взаимоотношений между штаб-квартирой и местными отделами, с.233-236.

[xiv] Разработку этого принципа эффективности и его места в теории управления см. Clarence E. Ridley and Herbert A. Simon. Measuring Municipal Activities (International City Managers’ Association, 2-nd ed., 1943), в особенности глава 1 и введение ко второму изданию.

[xv] Пример использования такого рода обучения см. в Herbert A. Simon and William Divine. Controlling Human Factors in an Administrative Experiment//Public Administration Review 1 (Autumn, 19

[xvi] См., например, Robert A. Walker. The Planning Function in Urban Government (University of Chicago Press, 1941), pp.166-175. Уокер доказывает необходимость подчинения агентства по планированию главе исполнительного комитета. Но он выстраивает всю систему на очень шаткой основе, говоря, что «до тех пор, пока плановый отдел находится вне правительственной структуры…планирование будет встречать сопротивление со стороны государственных служащих, рассматривающих его как ответственность и юрисдикцию». Это «сопротивление» определенно представляет собой вид нерациональной лояльности, о которой речь шла выше, и, безусловно, является переменной

[xvii] F. W.Тaylor. On the Art of Cutting Metals (American Society of Mechanical Engineers, 1907).

[xviii] Great Britain, Ministry of Munitions, Health of Munitions Workers Committee. Final Report (Stationary Office, 1918); F. J.Roethlisberger, William J. Dickson. Management and the Worker (Harvard University Press, 1939).

[xix] Ellery F. Reed. An Experiment in Reducing the Cost of Relief (American Public Welfare Administration, 1937); Rebecca Staman. What is the Most Economical Case Load in Public Relief Administration? // Social Work Technique 4, (May-June, 19; Chicago Relief Administration, Adequate Staff Brings Economy (American Public Welfare Association, 1939); Constance Hastings, Saya S. Schwarts. Size of Visitor’s Caseload as a Factor in Efficient Administration of Public Assistance (Philadelphia County Board of Assistance, 1939); Simon et al. Determining Work Loads for Professional Staff in a Public Welfare Agency (Bureau of Public Administration, University of California, 1941).



Подпишитесь на рассылку:

Поговорки

Проекты по теме:

Основные порталы, построенные редакторами

Домашний очаг

ДомДачаСадоводствоДетиАктивность ребенкаИгрыКрасотаЖенщины(Беременность)СемьяХобби
Здоровье: • АнатомияБолезниВредные привычкиДиагностикаНародная медицинаПервая помощьПитаниеФармацевтика
История: СССРИстория РоссииРоссийская Империя
Окружающий мир: Животный мирДомашние животныеНасекомыеРастенияПриродаКатаклизмыКосмосКлиматСтихийные бедствия

Справочная информация

ДокументыЗаконыИзвещенияУтверждения документовДоговораЗапросы предложенийТехнические заданияПланы развитияДокументоведениеАналитикаМероприятияКонкурсыИтогиАдминистрации городовПриказыКонтрактыВыполнение работПротоколы рассмотрения заявокАукционыПроектыПротоколыБюджетные организации
МуниципалитетыРайоныОбразованияПрограммы
Отчеты: • по упоминаниямДокументная базаЦенные бумаги
Положения: • Финансовые документы
Постановления: • Рубрикатор по темамФинансыгорода Российской Федерациирегионыпо точным датам
Регламенты
Термины: • Научная терминологияФинансоваяЭкономическая
Время: • Даты2015 год2016 год
Документы в финансовой сферев инвестиционнойФинансовые документы - программы

Техника

АвиацияАвтоВычислительная техникаОборудование(Электрооборудование)РадиоТехнологии(Аудио-видео)(Компьютеры)

Общество

БезопасностьГражданские права и свободыИскусство(Музыка)Культура(Этика)Мировые именаПолитика(Геополитика)(Идеологические конфликты)ВластьЗаговоры и переворотыГражданская позицияМиграцияРелигии и верования(Конфессии)ХристианствоМифологияРазвлеченияМасс МедиаСпорт (Боевые искусства)ТранспортТуризм
Войны и конфликты: АрмияВоенная техникаЗвания и награды

Образование и наука

Наука: Контрольные работыНаучно-технический прогрессПедагогикаРабочие программыФакультетыМетодические рекомендацииШколаПрофессиональное образованиеМотивация учащихся
Предметы: БиологияГеографияГеологияИсторияЛитератураЛитературные жанрыЛитературные героиМатематикаМедицинаМузыкаПравоЖилищное правоЗемельное правоУголовное правоКодексыПсихология (Логика) • Русский языкСоциологияФизикаФилологияФилософияХимияЮриспруденция

Мир

Регионы: АзияАмерикаАфрикаЕвропаПрибалтикаЕвропейская политикаОкеанияГорода мира
Россия: • МоскваКавказ
Регионы РоссииПрограммы регионовЭкономика

Бизнес и финансы

Бизнес: • БанкиБогатство и благосостояниеКоррупция(Преступность)МаркетингМенеджментИнвестицииЦенные бумаги: • УправлениеОткрытые акционерные обществаПроектыДокументыЦенные бумаги - контрольЦенные бумаги - оценкиОблигацииДолгиВалютаНедвижимость(Аренда)ПрофессииРаботаТорговляУслугиФинансыСтрахованиеБюджетФинансовые услугиКредитыКомпанииГосударственные предприятияЭкономикаМакроэкономикаМикроэкономикаНалогиАудит
Промышленность: • МеталлургияНефтьСельское хозяйствоЭнергетика
СтроительствоАрхитектураИнтерьерПолы и перекрытияПроцесс строительстваСтроительные материалыТеплоизоляцияЭкстерьерОрганизация и управление производством

Каталог авторов (частные аккаунты)

Авто

АвтосервисАвтозапчастиТовары для автоАвтотехцентрыАвтоаксессуарыавтозапчасти для иномарокКузовной ремонтАвторемонт и техобслуживаниеРемонт ходовой части автомобиляАвтохимиямаслатехцентрыРемонт бензиновых двигателейремонт автоэлектрикиремонт АКППШиномонтаж

Бизнес

Автоматизация бизнес-процессовИнтернет-магазиныСтроительствоТелефонная связьОптовые компании

Досуг

ДосугРазвлеченияТворчествоОбщественное питаниеРестораныБарыКафеКофейниНочные клубыЛитература

Технологии

Автоматизация производственных процессовИнтернетИнтернет-провайдерыСвязьИнформационные технологииIT-компанииWEB-студииПродвижение web-сайтовПродажа программного обеспеченияКоммутационное оборудованиеIP-телефония

Инфраструктура

ГородВластьАдминистрации районовСудыКоммунальные услугиПодростковые клубыОбщественные организацииГородские информационные сайты

Наука

ПедагогикаОбразованиеШколыОбучениеУчителя

Товары

Торговые компанииТоргово-сервисные компанииМобильные телефоныАксессуары к мобильным телефонамНавигационное оборудование

Услуги

Бытовые услугиТелекоммуникационные компанииДоставка готовых блюдОрганизация и проведение праздниковРемонт мобильных устройствАтелье швейныеХимчистки одеждыСервисные центрыФотоуслугиПраздничные агентства